ดูอีกครั้ง! เหตุผลค้าน ‘พ.ร.บ.ป่าชุมชน’ กฎหมายคนกับป่าที่อาจล้าหลังที่สุดในอาเซียน

แถลงข่าวจุดยืน 
สมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติฯ 
ต่อหลักการสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน

ตามที่อนุกรรมการที่ดินป่าไม้ ภายใต้คณะกรรมาธิการปฎิรูปทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะได้นำเสนอ หลักการสำคัญ ของ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เข้าสู่การพิจารณาของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ในวันที่ 25 พฤษภาคม 2558    

คณะกรรมการบริหารสมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติฯ ได้ประชุมพิจารณาศึกษารายละเอียดของร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวโดยละเอียดแล้วพบว่า ยังขาดสาระสำคัญที่ควรเป็นกฎหมายเพื่อการปฏิรูป ขาดแก่นสารที่เป็นนวัตกรรมสำคัญของการปฏิรูประบบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 

ทางคณะกรรมการสมัชชาฯ จึงมีมติเป็นเอกฉันท์ในการคัดค้านการเดินหน้าพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับดังกล่าว และเสนอให้มีกลไกใหม่ที่มีความเหมาะสมในการพิจารณากฏหมายที่มีความสำคัญต่อประเทศชาติบ้านเมือง ด้วยเหตุผลสำคัญ 2 ประการดังนี้

ประการที่หนึ่ง

ปัจจุบันทั้งระดับสากลนั้นการจัดการป่าไม้มีหลักการสำคัญๆ ภายใต้กรอบแนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน หลายประการโดยเฉพาะสิทธิชุมชน การมีส่วนร่วม ธรรมาภิบาล และการแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมในการจัดการป่า ซึ่งระบุอยู่ในอนุสัญญาระหว่างประเทศหลายฉบับที่ประเทศได้ให้สัตยาบัน 

ทั้งอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ที่ระบุเรื่องสิทธิชุมชนในหลักการของ REDD+ และข้อตกลงแคนคูน อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพนั้นก็มีหมวด 8 j กำหนดให้รัฐภาคีสมาชิกต้องเคารพ ปกป้อง และรักษาไว้ซึ่งความรู้ สิ่งประดิษฐ์ แนวทางการปฏิบัติของชนพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น รวมถึงวิถีการดำรงชีวิตที่เกี่ยวเนื่องกับการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ในความหลากหลายทางชีวภาพอย่างยั่งยืน และ 10 C กำหนดให้รัฐภาคีสมาชิกต้องปกป้อง และส่งเสริมการใช้ทรัพยากรชีวภาพตามธรรมเนียมประเพณีที่เหมาะสมกับการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน นอกจากนี้ยังให้ความสำคัญกับการเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ที่เป็นธรรม (access and benefit sharing : ABS ) 

นอกจากนี้ หลายประเทศในเอเชียได้ให้ความสำคัญเป็นอย่างมากกับการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดการป่า ทำให้เกิดการรูปแบบการจัดการป่าโดยชุมชนหลากหลายทั้งบนฐานวัฒนธรรมดั้งเดิม และพัฒนารูปแบบใหม่ๆ โดยมีการพัฒนานโยบายมารับรอง พร้อมสนับสนุนให้เกิดรูปธรรม 

ซึ่ง ร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน ควรมีความก้าวหน้า มิใช่เพียงมีแต่ชื่อแต่ขาดแก่นสารในการแก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศชาติ และจะกลายเป็นกฎหมายป่าชุมชนที่มีสาระล้าหลังที่สุดในอาเซียน เพราะในประเทศเพื่อนบ้านมีการพัฒนาหลักคิดสำคัญในการแก้ไขปัญหาที่ก้าวหน้าอย่างมาก 

ดังกรณีตัวอย่าง ดังนี้

ประเทศกัมพูชา มีรูปแบบการจัดการป่าชุมชน (community forest) ซึ่งเป็นแผนงานสำคัญของแผนงานป่าไม้ระดับชาติ (national forest plan 2010-2029) มีการพัฒนาเชิงสถาบันจากกฎหมาย CF Prakas 2006 มีการจัดตั้งคณะกรรมการประสานงานป่าชุมชนระดับชาติ ( national community forest program coordination committee: NCFPCC) ทำหน้าที่กำกับนโยบาย และวางแผนงานป่าชุมชนระดับชาติ โดยมีหน่วยงานภาครัฐในการขับเคลื่อนคือ Forest Administration (FA) ภายใต้กระทรวงเกษตร ป่าไม้และประมง 

โดยมีเป้าหมายที่จะมีพื้นป่าชุมชน 2,000,000 แฮกตาร์ ( 12.5 ล้านไร่) ในปี 2039 ปัจจุบันมีป่าชุมชนจัดตั้งตาม 485 แห่ง เนื้อที่ 410,000 แฮกตาร์ (2.56 ล้านไร่) มีสมาชิก 117,000 ครอบครัวจาก 884 หมู่บ้าน ใน 94 อำเภอ 20 จังหวัด โดยรัฐมอบสิทธิการจัดการป่าชุมชนให้ชุมชนเป็นระยะเวลา 15 ปี โดยมีการจัดทำข้อสัญญา (community forest agreement) ซึ่งการใช้ประโยชน์นั้นสามารถที่จะใช้เนื้อไม้ทั้งในชุมชนและเพื่อเศรษฐกิจการค้าได้ เมื่อแผนการจัดการป่าชุมชนได้รับการอนุมัติ 

นอกจากนี้กัมพูชายังมีการจัดการป่าอีกรูปแบบหนึ่งในกรณีที่ชุมชนตั้งอยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ คือ พื้นที่คุ้มครองชุมชน (Community Protected Area: CPA) ซึ่งมีการจัดการพื้นที่ผนวกรวมเป็นพื้นที่อนุรักษ์แต่มีการจัดทำแนวเขตให้ชัดเจนว่าพื้นที่ใดที่เป็นพื้นที่ชุมชนร่วมจัดการ มีกฎระเบียบ ข้อตกลงร่วมกันระหว่างชุมชนกับรัฐในการจัดการ การใช้ประโยชน์ รูปแบบที่สองนี้จะมี general department of Administration for Nature Conservation and Protection ภายใต้กระทรวงสิ่งแวดล้อม ปัจจุบันมีป่าชุมชนในรูปแบบนี้ 125 แห่ง ซึ่งมีชุมชน 200 กว่าชุมชนครอบคลุมเนื้อที่ 165,000 แฮตาร์ (1 ล้านไร่) ในพื้นที่อนุรักษ์ 17 แห่งของกัมพูชา 

ประเทศเวียดนาม ภายใต้กฎหมายการรักษาและพัฒนาป่าไม้ (forest protection and development law) ค.ศ. 1991 และปรับปรุง ค.ศ. 2004 ให้สิทธิทั่วไปและความรับผิดชอบของกลุ่มต่างๆ ในการจัดการการใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ป่าไม้ นอกจากนี้ยังพบความก้าวหน้าสำคัญคือ การมอบพื้นที่ป่าไม้ (forest and land allocation) โดยมอบหนังสือรับรองสีแดง (red book certificate :RBC) กว่า 1.1 ล้านใบ ครอบคลุมเนื้อที่ป่า 3.48 ล้านแฮกแตร์ หรือ 21.75 ล้านไร่ โดยพบว่าร้อยละ 23 มอบให้ระดับครัวเรือน และชุมชนจัดการ โดยรัฐมอบสิทธิการจัดการ 50 ปี 

นอกจากนี้ประเทศเวียดนามยังมีความก้าวหน้า โดยการมีนโยบายว่าด้วยการจ่ายตอบแทนการบริการระบบนิเวศ (payment for ecosystem services: PES) และเริ่มทดลองโครงการนำร่องด้านภาคป่าไม้ Payment for Forest Ecosystem services: PFES โดยการพัฒนากองทุน PFES จากภาคเอกชนที่ใช้บริการทางนิเวศจากพื้นป่า แล้วนำกองทุนดังกล่าวนำไปสนับสนุนชุมชนในการจัดการดูแลป่า

ประเทศฟิลิปปินส์ ได้กำหนดให้มีแผนแม่บทการพัฒนาป่าไม้ (1990) ได้ให้ความสำคัญกับชุมชนท้องถิ่นในการปกป้องดูแล ฟื้นฟู พัฒนาและจัดการป่า ซึ่งมี Executive Order No. 263 ที่ให้พัฒนาการจัดการป่าโดยชุมชนเป็นฐาน (community-based forest management) เป็นยุทธศาสตร์ประเทศสำหรับการพัฒนาทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน โดยมีกลไกสร้างความร่วมมือหน่วยงานส่วนกลาง รัฐบาลท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น กลุ่มองค์กรชุมชน ภาคประชาสังคม และภาคเอกชนในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ 

นอกจากนี้ยังมีกฏหมายการจัดการพื้นที่คุ้มครองแบบผสมผสาน (The Law on National Integrated Protected Area System) ในปี 1992 โดยให้สิทธิชุมชนพื้นเมือง ชุมชนท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาและจัดการพื้นที่คุ้มครองกับภาครัฐ 

นอกจากนี้ยังมี พ.ร.บ.สิทธิชุมชนพื้นเมืองดั้งเดิม 1997 (The Indigenous Peoples’ Rights) ที่ให้และรับรองสิทธิแก่ชุมชนพื้นเมืองดั้งเดิมในที่ดินของบรรพบุรุษ ซึ่งทำให้ปัจจุบันมีพื้นที่ป่าที่จัดการโดยชุมชนเป็นฐานกว่า 4,128,212 ล้านแฮกแตร์ หรือ 25 ล้านไร่ 

ปัจจุบันกำลังทดลองพัฒนารูปแบบป่าชุมชน 3 รูปแบบ เช่น ป่าชุมชน (community-based or social forest: HKm) ใบอนุญาต 35 ปี แต่มีข้อจำกัดในสิทธิการเข้าถึงทรัพยากรบางอย่าง ให้มีการจัดการและใช้ผลผลิตที่ไม่ใช่เนื้อไม้ (user group model) ในป่าธรรมชาติ แต่มีสิทธิ์ใช้ไม้ที่ปลูกในพื้นที่ป่าผลิต ป่าหมู่บ้าน (village forest : hutan desa) ใบอนุญาต 35 ปี มีสิทธิที่มากกว่าป่าชุมชนแบบ Hkm โดยมีสิทธิในการใช้ไม้ทั้งจากป่าธรรมชาติ และป่าที่ปลูก รวมทั้งของป่าและบริการต่างๆ จากป่าหมู่บ้าน และป่าปลูกชุมชน (community plantation forest : HTR) ในอนุญาต 60 ปี เน้นการใช้เนื้อไม้และการผลิตเยื่อไม้ 

ป่าที่จัดการตามจารีต วัฒนธรรมประเพณีดั้งเดิม (customary forest) รวมทั้งสิทธิชนพื้นเมืองยังไม่ได้เป็นที่ยอมรับเต็มที่ในทางด้านกฎหมาย ทำให้ยังคงมีความขัดแย้งระหว่างกฎหมายกับธรรมเนียมปฏิบัติในระดับท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตามรัฐบาลให้ความสำคัญกับการพัฒนาป่าชุมชนในหลากหลายรูปแบบ ปัจจุบันมีป่าชุมชน HKm มีเนื้อที่ 58,099 แฮกแตร์ และป่าหมู่บ้าน 84,966 แฮกแตร์ รวมทั้งสองแบบมีเนื้อที่ป่าที่จัดการโดยชุมชน 143,065 แฮกแตร์ 

นอกจากประเทศดังกล่าวในอาเซียนแล้วยังมีประเทศในเอเชียที่เน้นการจัดการป่าโดยชุมชนที่ประสบความสำเร็จ เช่น ประเทศเนปาลที่มีป่าชุมชนมากมายซึ่งทำให้พื้นที่ป่าที่เคยเสื่อมโทรมกลับสู่ความสมบรูณ์ รูปแบบการจัดการร่วมในอินเดียที่ส่งเสริมความร่วมมือและความขัดแย้งในการจัดการป่าของชุมชนกับรัฐ 

การฟื้นฟูป่าโดยชุมชนมีส่วนร่วมประเทศเกาหลีใต้เป็นรูปธรรมที่เห็นผลเชิงประจักษ์ทำให้พื้นที่ป่าของประเทศเพิ่มขึ้น พร้อมๆ กับการพัฒนาประเทศ สถิติอันน่าทึ่งก็คือเกาหลีใต้สามารถเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ที่เหลืออยู่ประมาณ 35% หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็น 64% ได้ภายในระยะเวลา 60 ปี (1952-2012) ทั้งยังเพิ่มความหนาแน่นของต้นไม้ต่อพื้นที่ได้ถึง 14เท่า ในช่วงเวลาเดียวกันเกาหลีใต้มีประชากรเพิ่มขึ้น 2 เท่า ในขณะที่เศรษฐกิจเติบโตขึ้นถึง 300 เท่า จาก GDP 67 เหรียญสหรัฐ เป็น 23,837 เหรียญสหรัฐ 

ปัจจัย 4 ประการที่ทำให้ประเทศเกาหลีใต้ประสบความสำเร็จในการฟื้นฟูป่าไม้ก็คือ 1) มีผู้นำที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ 2) สร้างแรงจูงใจให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม 3) กำหนดนโยบายที่ชัดเจนและเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กรมป่าไม้จนเป็นมืออาชีพ และ 4) บูรณาการนโยบายและเน้นการประสานงานทั้งระหว่างหน่วยงานของภาครัฐด้วยกันเองและภาคเอกชน

นอกจากประเทศเกาหลีใต้ที่ประสบความสำเร็จในการฟื้นฟูป่า ประเทศญี่ปุ่นก็เป็นประเทศหนึ่งที่ประสบความสำเร็จปัจจุบันมีพื้นที่ป่ากว่า 70% จากประเทศที่ป่าถูกทำลายอย่างรุนแรงเป็นอย่างมากในอดีตเมื่อ 300 ปี ที่ผ่านจนเกิดวิฤติทางด้านสิ่งแวดล้อม ต่อมามีกระบวนการฟื้นฟูป่าพร้อมกับการพัฒนาประเทศซึ่งมีทิศทางการพัฒนาทางอุตสาหกรรมและเทคโนโลยี โดยปรับนโยบายการใช้ประโยชน์จากผืนป่าอย่างยั่งยืนโดยมุ่งเน้นไปที่การสร้างป่าเศรษฐกิจ โดยให้ชุมชนเป็นผู้บริหารจัดการ 

การสร้างแปลงเพื่อปลูกไม้เนื้อแข็งเป็นแรงกระตุ้นให้เกิดการพัฒนาวนวัฒน์วิทยาด้วยการร่วมมือกันระหว่างพรานไม้ระดับท้องถิ่น นักวิชาการเกษตร และเจ้าหน้าที่ป่าไม้ของภาครัฐ ทำให้เกิดการพัฒนาอย่างก้าวกระโดด พัฒนาการเพาะเมล็ดต้น Sugi และ Hinoki รวมทั้งเทคนิคในการดูแลและผลิตให้ได้ไม้คุณภาพสูง ทำให้เกิดแปลงผลิตไม้เนื้อแข็งทั่วประเทศญี่ปุ่น ซึ่งเป็นการร่วมมือกันระหว่างชนชั้นปกครองและชาวบ้าน โดยสร้างระบบผลตอบแทนขึ้นมาหลายรูปแบบเช่น Yamawari เป็นการแบ่งสิทธิในการใช้พื้นที่ป่าให้แก่ตระกูลแต่ละตระกูล Nenkiyama เป็นการให้ประชาชนเช่าพื้นที่ป่าระยะยาวโดยรัฐบาล Buwakibayashi เป็นการที่ประชาชนสามารถปลูกไม้ได้ในพื้นที่รัฐ โดยจะต้องแบ่งผลผลิตให้กับรัฐบาล

ศาสตร์ในการจัดการผืนป่านั้นพัฒนาและแพร่ขยายเป็นวงกว้าง พร้อมกับวงจรที่เชื่อถือได้จากการพัฒนาศาสตร์ในการผลิตไม้ร่วมกัน การตั้งสถาบันทางสังคมในการดูแลการใช้ผืนป่า รวมทั้งสถาบันที่ดูแลการจัดจำหน่ายผลิตภัณฑ์ไม้โดยตรง จุดเริ่มต้นดังกล่าวทำให้การตัดไม้ทำลายป่าในญี่ปุ่นลดลงอย่างรวดเร็ว จนเปลี่ยนแปลงเป็นการฟื้นฟูสภาพป่า ประกอบกับญี่ปุ่นมีนโยบายนำเข้าไม้จากต่างประเทศ และปล่อยป่าปลูกให้เกิดเป็นระบบนิเวศที่อุดมสมบูรณ์เช่นเดียวกับผืนป่าธรรมชาติ 

บทเรียนสำคัญจากเรื่องจริงเรื่องนี้ก็คือการฟื้นฟูป่าหรือการทำงานอนุรักษ์ให้ประสบความสำเร็จนั้นการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่นจึงเป็นกุญแจสำคัญ การเรียนรู้บทเรียนต่างๆ จากประเทศเหล่านี้แล้วนำมาปรับใช้ให้เหมาะสมสอดคล้องกับริบทสังคมไทย โดยเฉพาะการนำมาใช้ในการพิจารณาการปรับปรุงข้อกฎหมาย พัฒนานโยบายใหม่ๆ ให้สอดคล้องเพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนในภาพรวมของประเทศไทย ท่ามกลางกระแสการปฏิรูปประเทศไทยต่อไป

แต่ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่คณะกรรมาธิการดังกล่าวดำเนินการกันอยู่ในปัจจุบัน ยังคงสาระวนอยู่กับการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ระบบราชการในการห้ามและควบคุม พื้นที่ที่จะจัดตั้งป่าชุมชน กระบวนการส่งเสริมเป็นการปลูก การฟื้นฟู ที่ไม่สร้างเสริมแรงจูงใจในการบริหารจัดการในมิติใหม่ๆ ซึ่งไม่สอดคล้องกับทิศทางการปฏิรูป 

ประการที่สอง

เนื่องร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิชุมชน หลักสิทธิของพลเมืองที่กำหนดไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญในหลายๆ มาตรา ซึ่งรัฐธรรมนูญอยู่ระหว่างการพิจารณา การเสนอ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ล่วงหน้าไปก่อนการมีกฎหมายรัฐธรรมนูญ อาจทำให้กฎหมายดังกล่าวขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญได้ 

นอกจากนั้น คณะกรรมการสมัชชาฯ ยังพบว่า การพิจารณากฎหมายป่าชุมชนเคยดำเนินการแล้วนับจากปี 2535 ถึง2558 รวมเวลา มากกว่า 20 โดยมีประชาชนผู้เกี่ยวข้องกับการจัดการป่าชุมชนจำนวนมาก มีความเห็นหลายอย่างที่ไม่ตรงกับข้าราชการ มีหลายอย่างที่ตรงกัน ซึ่งสมควรอย่างยิ่งที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ดูแลใกล้ชิดป่าที่มีอยู่จำนวนมากด้วยว่าประชาชนเขามีความต้องการอะไร ไม่ใช่เพียงการรับฟังเฉพาะกลุ่มประชาชนที่ตนอยากรับฟังเพียงเท่านั้น 

ด้วยเหตุผลสำคัญดังกล่าวคณะกรรมการสมัชชาฯ จึงเสนอให้มีการแก้ไขปัญหาโดยการ พิจารณาแต่งตั้งกลไกใหม่ซึ่งประกอบจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่หลากหลาย มีความรู้ความสามารถ ร่วมเป็นคณะกรรมการในลักษณะ Cross Cutting ขึ้นมาใหม่ เพื่อให้ได้ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่มีสาระสำคัญมากขึ้น เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูประบบการจัดการป่าของสังคมไทยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง สามารถปกป้องพื้นที่ป่าซึ่งเหลือเพียงน้อยนิดได้อย่างมีประสิทธิ สามารถฟื้นฟูพื้นที่ป่า เพาะปลูกไม้ใช้สอย ให้เกิดขึ้นอย่างเต็มบ้านเต็มเมือง 

เลิกแก้ไขปัญหาโดยการไล่จับคนจนด้วยกฎหมายและนโยบายที่หล้าหลัง นำพาสังคมสู่ความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืนได้ 

ขอแสดงความนับถือ
สมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติฯ