เมื่อประกันสังคมแรงงานข้ามชาติไร้ค่า : “งานที่มีคุณค่า” จะเกิดขึ้นได้อย่างไร ?
บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์[1]
ทุกวันที่ 7 ตุลาคมของทุกปี คือ วันที่เครือข่ายแรงงานทั่วโลกได้ออกมารณรงค์เพื่อให้เกิดการยกระดับคุณภาพชีวิตในการทำงานของผู้ใช้แรงงานให้ดีขึ้น หรือที่เรียกว่า “World Day of Decent Work” คำว่า “Decent Work” หรือในภาษาไทยแปลว่า “งานที่มีคุณค่า” เป็นคำที่เกิดขึ้นครั้งแรกในที่ประชุมใหญ่ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) เมื่อปี 2547 โดย “งาน” ที่เรียกว่าเป็น “งานที่มีคุณค่า” นั้น ต้องเป็นงานที่รวมความต้องการของผู้ใช้แรงงานคนหนึ่งๆใน 8 เรื่องเข้าด้วยกัน คือ 1) การมีโอกาสและรายได้ -opportunity and income 2) การมีสิทธิในด้านต่างๆ -rights 3) การได้แสดงออก –voice 4) การได้รับการยอมรับ –recognition 5) ครอบครัวมีความมั่นคง -family stability 6) การได้พัฒนาตนเอง -personal development 7) การได้รับความยุติธรรม -fairness และ 
ความเท่าเทียมระหว่างเพศ -gender equality
กล่าวโดยง่าย คือ เป็นงานที่สร้างโอกาสความก้าวหน้า สร้างรายได้ที่เหมาะสมกับงานที่ทำ แรงงานรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของที่ทำงาน มีสิทธิ มีเสียง เป็นที่ยอมรับ อีกทั้งยังต้องเป็นงานที่ช่วยให้ชีวิตครอบครัวมีความมั่นคง มีการพัฒนาศักยภาพของตนเอง และเป็นงานที่มีความเป็นธรรม มีความเท่าเทียมกันไม่ว่าเป็นชายหรือหญิงและไม่ถูกเลือกปฏิบัติ
ทุกวันนี้ประเทศไทยยังมีแรงงานไทยและแรงงานข้ามชาติอีกจำนวนมากที่ยังห่างไกลจากงานที่มีคุณค่า แม้ว่าแรงงานจะคือฟันเฟืองสำคัญที่ผลักดันให้เศรษฐกิจไทยเติบโตก้าวไกลทุกปี ปัญหาหลักที่ทำให้แรงงานเข้าไม่ถึงการจ้างงานที่มีคุณค่า คือ ข้อจำกัดของตัวบทกฎหมาย รวมถึงความหย่อนยานในการบังคับใช้กฎหมาย ตลอดจนความไม่กล้าหาญของรัฐบาลไทย (ไม่ว่าจะมีนายกรัฐมนตรีคนใดก็ตาม) ในการยอมรับหลักการและสิทธิพื้นฐานในการทำงานที่เป็นมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ จึงทำให้คุณค่าของแรงงานบางกลุ่มถูกประเมินต่ำเกินไปโดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานข้ามชาติ ที่แรงงานมักถูกมองไม่ต่างจากวัตถุดิบอื่นๆในการผลิต เช่น น้ำมันหรือเครื่องจักร ถ้าแรงงานคนหนึ่งออกไปก็สามารถหาคนใหม่มาทดแทนได้ แรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่จึงไม่ได้รับการดูแล ดังจะเห็นได้ชัดจากการเข้าไม่ถึงการคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533
เป็นที่ทราบกันดีว่าเมื่อแรงงานข้ามชาติจากประเทศพม่า ลาว กัมพูชา ได้ผ่านการพิสูจน์สัญชาติเพื่อรับรองความเป็นพลเมืองของประเทศต้นทางเรียบร้อยแล้ว แรงงานข้ามชาติจะต้องเข้าสู่การคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม ปัจจุบันมีแรงงานข้ามชาติที่ต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมประมาณ 480,000 คน อย่างไรก็ตามจากการลงพื้นที่สัมภาษณ์แรงงานข้ามชาติไทยใหญ่จำนวนหนึ่งที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้วที่ อ.เมือง จ.เชียงใหม่[2] (ที่นี่มีแรงงานที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้วกว่า 13,000 คน) กลับพบปัญหาที่เป็นผลมาจากการเข้าไม่ถึงการคุ้มครองถึง 6 ประการ
(1) มีหลายบริษัทที่นายจ้างส่งเงินสมทบล่าช้ากว่ากำหนด ซึ่งเมื่อครบกำหนดการชำระแล้วต้องนำเงินสมทบมาจ่ายภายใน 15 วัน หากเลยกำหนดจะโดนปรับดอกเบี้ย ทำให้มีนายจ้างบางคนที่จ้างแรงงานจำนวนมากจึงแก้ปัญหาด้วยการไม่ส่งเงินสบทบเลย เพราะไม่อยากเสียค่าปรับจำนวนมาก ทำให้แรงงานจึงเสียสิทธิแม้ว่านายจ้างจะหักเงินแรงงานไปแล้วก็ตาม
(2) ข้อจำกัดในการเข้ารับการรักษาพยาบาลระหว่างรอบัตรประกันสังคม พบว่าในระหว่างที่แรงงานรอบัตรนั้น ต้องเข้ารับการรักษาเฉพาะโรงพยาบาลรัฐเท่านั้น จึงจะสามารถเบิกคืนเงินย้อนหลังที่จ่ายไปได้ทั้งหมด แต่มีแรงงานบางคนที่ไม่ทราบและเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลเอกชนแทน การเบิกคืนย้อนหลังจะสามารถเบิกค่าใช้จ่ายได้เพียงบางส่วนเท่านั้น นอกจากนั้นแล้วในช่วงก่อน 3 เดือนที่จะมีสิทธิ แรงงานก็จะไม่สามารถนำใบเสร็จค่ารักษาพยาบาลมาเบิกย้อนหลังได้ ทั้งๆที่ในความเป็นจริงแล้วแรงงานมักจะทำงานอยู่ในกิจการจ้างงานที่มีความเสี่ยงอันตรายต่อสุขภาพสูง เข้าไม่ถึงความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานและการอยู่อาศัยที่ดี
(3) แรงงานไม่สามารถตรวจสอบสิทธิประกันสังคมได้ เนื่องจากในระหว่างที่สำนักงานประกันสังคมยังไม่สามารถออกบัตรประกันสังคมให้แรงงาน การตรวจสอบสิทธิจะทำได้ยากมาก เพราะการออกบัตรประกันสังคมจะขึ้นอยู่กับเลขที่ใบอนุญาตทำงานของแรงงานข้ามชาติ ซึ่งประกันสังคมจะอ้างอิงเลขที่ใบอนุญาตทำงานในการบ่งบอกสิทธิของผู้ประกันตน แต่ในความเป็นจริงแล้วกระทรวงแรงงานจะออกใบอนุญาตทำงานล่าช้ามาก แรงงานจึงไม่สามารถนำเลขที่ใบอนุญาตทำงานมาใช้ยืนยันสิทธิในการเบิกจ่ายสิทธิประกันสังคมได้ แม้ว่าทางสำนักงานประกันสังคมจะได้กำหนดมาตรการแก้ไข โดยการสร้างฐานทะเบียนผู้ประกันตนชั่วคราวไว้ แต่ก็ยังคงมีอุปสรรคในทางปฏิบัติ เพราะชื่อของแรงงานข้ามชาตินั้นคล้ายคลึงกันและไม่มีนามสกุล และการบันทึกทะเบียนผู้ประกันตนของสำนักงานประกันสังคมก็ไม่ได้แยกกลุ่มแรงงานข้ามชาติไว้ต่างหาก ทำให้เกิดความสับสน ล่าช้า เสียเวลามากยามต้องตรวจสอบสิทธิ
(4) มีบางโรงพยาบาลในระบบประกันสังคม มีข้อจำกัดทั้งจำนวนเจ้าหน้าที่และขนาดของโรงพยาบาล ทำให้ความสามารถของการบริการสาธารณสุขในบางพื้นที่ไม่เพียงพอที่จะรองรับแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในพื้นที่และมีจำนวนมาก รวมทั้งยิ่งทำให้คนในพื้นที่ต้องรอรับบริการล่าช้ามากขึ้น จึงส่งผลต่ออคติเชิงชาติพันธุ์ การกีดกัน การไม่ยอมรับการอยู่ร่วมกันในชุมชนเดียวกันติดตามมา
(5) ตัวแรงงานข้ามชาติเองมักจะไม่ทราบสิทธิต่างๆที่พึงมีพึงได้ ขาดความเข้าใจในกฎเกณฑ์ระเบียบเงื่อนไขต่างๆที่จำเป็น และยิ่งเป็นแรงงานที่ไม่สามารถสื่อสารภาษาไทยได้ นายจ้างไม่สนใจดูแล ยิ่งทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการเบิกจ่ายสิทธิทดแทนอย่างมาก มีแรงงานจำนวนมากที่นายจ้างยึดบัตรไว้ แรงงานจึงถือเฉพาะใบเสร็จเพื่อมารับการรักษาแทน จึงเป็นอุปสรรคต่อการรักษาอย่างยิ่ง เพราะแรงงานก็จะไม่มีทั้งบัตรโรงพยาบาล บัตรประกันสังคม และใบอนุญาตทำงาน โรงพยาบาลจึงต้องใช้เวลาตรวจสอบเป็นระยะเวลานาน
(6) มีบางกรณีที่แรงงานเกิดอุบัติเหตุฉุกเฉินนอกสถานที่ทำงานและถูกส่งตัวเข้ารับการรักษา ส่วนใหญ่แรงงานจะไม่มีเอกสารพกติดตัวมา เนื่องจากนายจ้างยึดเก็บไว้ เพราะกลัวแรงงานหลบหนี ทำให้การรักษา พยาบาลเกิดความล่าช้า เพราะโรงพยาบาลต้องติดต่อกับบริษัท/สถานประกอบการที่แรงงานเหล่านี้ทำงานอยู่ เพื่อยืนยันสิทธิการเบิกจ่ายในการรักษาจริง รวมถึงแรงงานมักจะมีชื่อที่เหมือนกันหรือคล้ายคลึงกัน ยิ่งทำให้การตรวจสอบสิทธิล่าช้ามากยิ่งขึ้น นี้ไม่นับว่าถ้าเป็นแรงงานหมดสติเข้ามารักษา ทางโรงพยาบาลก็มักจะแก้ปัญหาด้วยการทำทะเบียนผู้ป่วยใหม่ ไม่ตรวจสอบประวัติเดิม แรงงานก็จะเสียประโยชน์ในประวัติการรักษาที่เคยมีมาก่อนหน้านั้น
นอกจากนั้นแล้วข้อมูลจากมติสมัชชาแรงงานข้ามชาติ เรื่องแรงงานข้ามชาติกับการปฏิรูประบบประกันสังคมในแบบที่เหมาะสม เมื่อ 13 มกราคม 2554 ก็ระบุชัดเจนว่า สิทธิประโยชน์ใน พ.ร.บ.ประกันสังคม ไม่สอดคล้องกับลักษณะความเป็นประชากรกลุ่มเฉพาะและแนวนโยบายการจัดการเรื่องแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย ดังจะเห็นได้จาก
– นโยบายการจ้างงานแรงงานข้ามชาติระดับล่างในประเทศไทย ไม่สนับสนุน/เอื้อให้แรงงานข้ามชาติหญิงได้มีโอกาสตั้งครรภ์ ฉะนั้นโอกาสที่แรงงานข้ามชาติจะใช้สิทธิประโยชน์เรื่องการคลอดบุตรจึงมีความเป็นไปได้น้อยหรือเป็นไปไม่ได้เลย
– ในกรณีสิทธิประโยชน์เรื่องสงเคราะห์บุตร ได้กำหนดอายุบุตรไว้ตั้งแต่แรกเกิดจนถึง 6 ปีบริบูรณ์ แต่แรงงานข้ามชาติสามารถอยู่ในประเทศไทยได้เพียง 4 ปี ก็สิ้นสุดสภาพการเป็นผู้ประกันตน แรงงานก็จะสิ้นสุดการได้รับสิทธิประโยชน์ดังกล่าวไปด้วย
– แรงงานข้ามชาติมีระยะเวลาทำงานได้เพียง 4 ปีเท่านั้น จึงขาดโอกาสที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ทั้งบำนาญชราภาพและบำเหน็จชราภาพ ที่กำหนดไว้ว่าต้องมีการส่งเงินสมทบมาแล้วไม่น้อยกว่า 15 ปี หรือต้องรอรับสิทธิประโยชน์เมื่อตอนอายุครบ 55 ปี
– แรงงานข้ามชาติที่ทุพพลภาพเนื่องมาจากการทำงาน ด้วยข้อจำกัดในการสื่อสารและการเดินทาง โอกาสที่แรงงานข้ามชาติจะเข้าถึงการรับเงินทดแทนการขาดรายได้จึงมีความเป็นไปได้น้อยมาก
– แรงงานข้ามชาติไม่มีโอกาสเข้าถึงสิทธิกรณีว่างงาน เนื่องจากเป็นแรงงานที่เข้ามาทำงานตามข้อตกลง MOU ซึ่งเมื่อสิ้นสุดการเป็นลูกจ้างจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทาง และหากเป็นแรงงานที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติแล้ว เมื่อสิ้นสุดการเป็นลูกจ้างกับนายจ้างปัจจุบันจะต้องหานายจ้างใหม่ให้ได้ภายใน 7-15 วัน และจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไข คือ รับบริการจัดหางานและการฝึกอบรมฝีมือ แรงงานก็ไม่ใช่ผู้ว่างงานแล้วจึงไม่สามารถเข้าไม่ถึงสิทธิประกันการว่างงานได้
– เมื่อแรงงานข้ามชาติได้ส่งเงินสมทบครบตามเงื่อนไขเวลาที่จะก่อให้เกิดสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย หรือกรณีคลอดบุตร กรณีทุพพลภาพ และกรณีตายแล้ว และได้สิ้นสภาพการเป็นลูกจ้าง ให้มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนดังกล่าวต่อไปอีก 6 เดือน นับแต่วันที่ผู้ประกันตนผู้นั้นสิ้นสภาพการเป็นลูกจ้าง แต่แรงงานข้ามชาติเมื่อสิ้นสุดสภาพการเป็นลูกจ้างแล้วจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทางก็ไม่อาจที่จะใช้สิทธิต่อเนื่องอีก 6 เดือนนี้ได้
เหล่านี้คือสถานการณ์ที่ชี้ให้เห็นถึงการจ้างงานที่ไม่มีคุณค่า และแรงงานข้ามชาติต้องเผชิญชะตากรรมซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพื่อข้ามให้พ้นจากปัญหาดังกล่าว การจ้างงานที่คำนึงถึงหลักสิทธิแรงงานและหลักสิทธิมนุษยชน การร่วมกันแสวงหารูปแบบการคุ้มครองตามพ.ร.บ.ประกันสังคมที่สอดคล้อง เหมาะสมกับการจ้างงานและชีวิตความเป็นจริง เช่น
– การคำนวณอัตราส่งเงินสมทบใหม่ตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยที่สอดคล้องกับบริบทการจ้างงานของแรงงานข้ามชาติ ที่มีข้อจำกัดเรื่องระยะเวลาการจ้างงานในประเทศไทยได้เพียง 4 ปี
– การทบทวนในเรื่องการคุ้มครองตามสิทธิประโยชน์ 7 กรณี โดยเฉพาะสิทธิประโยชน์เรื่องประกันการว่างงานและชราภาพ
– การทบทวนกรณีการนำแรงงานข้ามชาติเข้าสู่การคุ้มครองกับบริษัทเอกชนด้านประกันภัย ยิ่งจะทำให้แรงงานถูกแสวงประโยชน์มากยิ่งขึ้น
– การจัดตั้งกองทุนสำรองค่ารักษาพยาบาล ในระหว่างที่แรงงานยังไม่สามารถใช้สิทธิประกันสังคมได้ เพื่อให้แรงงานสามารถเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้
– บทบาทของสหภาพแรงงานไทยในพื้นที่ ที่จะเข้ามาเป็นกลไกเชื่อมร้อย/สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารหรือสิทธิประโยชน์ประกันสังคมที่จะทำให้แรงงานข้ามชาติได้รับการคุ้มครองมากขึ้น
ข้อเสนอดังกล่าวนี้น่าจะเป็นทางเลือกที่มุ่งเข้าหางานที่มีคุณค่าได้อีกรูปแบบหนึ่ง เพราะแรงงานข้ามชาติก็คือคนทำงานที่ควรได้ทำงานที่มีคุณค่า เพื่อการมีคุณภาพชีวิตในการทำงานที่ดีเช่นเดียวกับแรงงานกลุ่มอื่นๆในประเทศไทย
[1] ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย
[2] อ้างอิงข้อมูลจากโครงการวิจัยเรื่องปัญหาและข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อขับเคลื่อนความเป็นธรรมทางสุขภาวะของแรงงานข้ามชาติ ซึ่งดำเนินการโดยผู้เขียน ร่วมกับนายณัฐพงษ์ มณีกร และนางรำพึง จำปากุล จากสภาคริสตจักรในประเทศไทย ได้รับทุนจาก สสส.เมื่อมิถุนายน 2554
author
