ข้อคิดเห็นต่อแผนการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานอย่างทั่วถึงของ กสทช.
โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
2ก.พ55"กสทช. กำลังจัดทำร่างแผนการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานอย่างทั่วถึงและบริการเพื่อสังคมประจำปี 2555-2559 โดยมีเป้าหมายตามตารางประกอบ การจัดทำแผนดังกล่าวนับเป็นพัฒนาการด้านบวกที่สำคัญ เนื่องจากทำให้ กสทช. ทราบค่าใช้จ่ายในการให้บริการอย่างทั่วถึง และสามารถจัดลำดับความสำคัญของโครงการต่างๆ ได้ จากเดิมที่มีหลักเกณฑ์ที่ไม่ชัดเจนนัก
นอกจากนี้ กสทช. ยังเปลี่ยนมาใช้กลไกของกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก ซึ่งจะช่วยให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมระหว่างผู้ประกอบการ และน่าจะช่วยลดต้นทุนการจัดให้มีบริการได้ จากการใช้วิธีประมูลแข่งขันมาคัดเลือกผู้ให้บริการอย่างทั่วถึง
ตามแผนใหม่นี้ ค่าธรรมเนียมที่ กสทช. จะจัดเก็บเข้าสู่กองทุนฯ จะอยู่ที่ร้อยละ 4 ของรายได้ในการให้บริการของผู้รับใบอนุญาตทั้งที่มีและไม่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง จากเดิมที่เก็บในอัตราเดียวกันจากเฉพาะผู้รับใบอนุญาตที่มีโครงข่ายเป็นของตนเองเท่านั้น
เป้าหมายในการให้บริการโทรคมนาคมพื้นฐานอย่างทั่วถึงประจำปี 2555-2559
– 99% ของพื้นที่ทั่วประเทศสามารถเข้าถึงบริการโทรศัพท์ส่วนบุคคลได้
– มีโทรศัพท์สาธารณะ 1 เลขหมายต่อหมู่บ้านเล็กและห่างไกลในพื้นที่ที่เหลือ 1%
– มีบริการอินเทอร์เน็ตชุมชน โรงเรียนและสถานีอนามัย ความเร็ว 2 Mbps ในพื้นที่ชนบท 20% ของประเทศ
– มีบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง 2-10 Mbps และ WiFi ครอบคลุมโรงเรียน สถานีอนามัย อบต. และพื้นที่ไม่น้อยกว่า 80% ของประเทศ
– มีบริการอินเทอร์เน็ตสำหรับชุมชนรายได้น้อยในเขตเมือง สถานสงเคราะห์คนชรา และโรงเรียนสอนคนพิการ 500 แห่งทั่วประเทศ
– มีระบบการสื่อสารเฉพาะทางของคนพิการทางตาและการได้ยิน ไม่น้อยกว่า 1 แสนคน
– ส่งเสริมและพัฒนาเนื้อหาทางอินเทอร์เน็ตที่เป็นประโยชน์
– ส่งเสริมการพัฒนาบุคลากรด้านโทรคมนาคม อาทิ การพัฒนาทักษะและฝีมือแก่แรงงาน การสนับสนุนทุนการศึกษา ตลอดจนฝึกอบรมประชาชนไม่น้อยกว่า 5 แสนคน
โดยรวมแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า แผนดังกล่าวมีพัฒนาการในด้านดีหลายประการดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าการดำเนินการตามแผนดังกล่าวจะทำให้เกิดต้นทุนในการให้บริการอย่างทั่วถึงในระดับสูงกว่าที่ควรจะเป็น ด้วยเหตุผลหลายประการ
ประการที่หนึ่ง แม้แผนดังกล่าวมีแนวคิดในการแบ่งพื้นที่ซึ่งยังไม่มีบริการโทรคมนาคมออกเป็น พื้นที่ซึ่งไม่มีศักยภาพในเชิงพาณิชย์อย่างแท้จริง (true access gap) ซึ่งต้องการการอุดหนุนจากกองทุนฯ และพื้นที่ซึ่งมีศักยภาพในเชิงพาณิชย์แต่ยังขาดบริการอยู่ (efficiency gap) ซึ่งการแข่งขันในตลาดจะทำให้เกิดบริการก็ตาม ในทางปฏิบัติ กสทช. ก็ยังมิได้แบ่งพื้นที่ของประเทศไทยออกมาตามแนวคิดดังกล่าว ซึ่งอาจทำให้ต้องใช้เงินกองทุนฯ ไปอุดหนุนบางพื้นที่โดยไม่จำเป็น
ประการที่สอง ด้วยเหตุผลเดียวกับข้อแรก แผนดังกล่าวมุ่งใช้เงินจากกองทุนฯ เป็นหลักในการทำให้เกิดบริการอย่างทั่วถึง โดยไม่ได้ใช้มาตรการอื่นเท่าที่ควร โดยเฉพาะการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในตลาดเพื่อเพิ่มการเข้าถึงบริการจากการออกใบอนุญาตใหม่ๆ และการกำกับดูแลที่ดี
ประการที่สาม แผนดังกล่าวกำหนดเทคโนโลยีที่จะนำมาใช้อย่างตายตัว เช่น กำหนดว่าต้องมีบริการ WiFi ครอบคลุมพื้นที่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 80 ของประเทศ ทำให้ขาดทางเลือกในการใช้เทคโนโลยีอื่นเช่น WiMax หรือดาวเทียมบรอดแบนด์ ซึ่งอาจมีต้นทุนต่ำกว่าในบางพื้นที่
ข้อเท็จจริงที่ชี้ว่า การให้บริการอย่างทั่วถึงตามแผนดังกล่าวน่าจะมีต้นทุนสูงกว่าที่ควรจะเป็นก็คือ การที่ กสทช. จะเก็บค่าธรรมเนียมเข้ากองทุนฯ ที่อัตราร้อยละ 4 ของรายได้ของผู้รับใบอนุญาต ซึ่งสูงกว่าอัตราที่จัดเก็บอยู่ในต่างประเทศ เช่น ชิลี เปรู และแอฟริกาใต้ ต่างเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวในอัตราที่ต่ำกว่าร้อยละ 1 ของรายได้ของผู้ประกอบการ และไม่พบว่ามีประเทศใดที่เก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวถึงร้อยละ 2.5 เลย ยกเว้นอินเดีย (ดูภาพประกอบ) ค่าธรรมเนียมในระดับสูงของไทยจะเป็นต้นทุนที่ผู้บริโภคทุกคนมีภาระต้องแบกรับ
จากการเหตุผลต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนขอเสนอแนะให้ กสทช. พิจารณาสั่งการให้ สำนักงาน กสทช. ดำเนินการดังต่อไปนี้
1. จัดทำการประมาณการความแพร่หลายของบริการโทรคมนาคมพื้นฐานในประเทศไทยว่ามีแนวโน้มโดยธรรมชาติอย่างไร และจะมีความแพร่หลายเพิ่มขึ้นอย่างไรหากมีการนำเทคโนโลยีใหม่ๆ มาใช้และกำกับดูแลให้ตลาดมีการแข่งขันอย่างเต็มที่
2. ระบุพื้นที่ซึ่งไม่มีศักยภาพในเชิงพาณิชย์อย่างแท้จริงจากประมาณการข้างต้น ซึ่งจะทำให้ทราบพื้นที่ซึ่งควรได้รับการอุดหนุนอย่างแท้จริง
3. เปิดกว้างให้ใช้เทคโนโลยีที่หลากหลายในการแข่งขันกันให้บริการอย่างทั่วถึง โดยไม่ต้องระบุเทคโนโลยีอย่างตายตัว เช่น ไม่ควรระบุว่า ต้องเป็น WiFi เท่านั้น
4. ตัดโครงการที่ไม่เกี่ยวข้องกับบริการอย่างทั่วถึงออกเช่น การพัฒนาทักษะและฝีมือแรงงาน และทุนการศึกษา เนื่องจากการใช้จ่ายในลักษณะดังกล่าวน่าจะขัดกับบทบัญญัติตามกฎหมาย ทั้งนี้ หากต้องมีค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมบุคลากร ก็ควรจำกัดเฉพาะกลุ่มบุคคลที่ขาดทักษะการใช้บริการโทรคมนาคมเท่านั้น
5. ควบคุมการใช้จ่ายของ กสทช. และสำนักงาน กสทช.ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น กำหนดอัตราเงินเดือน หรือสวัสดิการต่างๆ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม และป้องกันการรั่วไหลต่างๆ ในการจัดซื้อจัดจ้าง ทั้งนี้เนื่องจากรายได้ของสำนักงาน กสทช. เมื่อหักค่าใช้จ่ายต่างๆ ข้างต้นแล้ว จะมีส่วนที่ถูกนำส่งเป็นรายได้ของกองทุนฯ ด้วย นอกจากนี้ การกำหนดเงินเดือนของ กสทช. ในระดับที่สูงมากโดยการแปลงโบนัสเป็นเงินเดือน น่าจะขัดกับเจตนารมย์ของกฎหมาย และก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ต่อความน่าเชื่อถือในการทำงานเพื่อสาธารณะของ กสทช. เอง
6. ปรับลดอัตราค่าธรรมเนียมกองทุนฯ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม และใกล้เคียงกับมาตรฐานสากล เช่น ไม่ควรเกินร้อยละ 2.5 เพื่อไม่ให้เป็นภาระต่อผู้บริโภคมาก โดยรายได้ดังกล่าวของกองทุนฯ น่าจะเพียงพอต่อการให้บริการอย่างทั่วถึงอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคิดถึงฐานรายได้ของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่มีแนวโน้มเติบโตอย่างต่อเนื่อง และมีการขยายฐานของผู้จ่ายค่าธรรมเนียมไปยังผู้รับใบอนุญาตทุกประเภทแล้ว"
