เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ กลุ่มนิเวศวัฒนธรรมศึกษา ค้นปัญหากฎหมายปิโตรเลียมที่ยังซ่อนอยู่และไม่ได้ถูกกล่าวถึง ชี้หากจะต้องแก้กฎหมาย การเปลี่ยนแปลงระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตไม่อาจเป็นหลักประกันได้ว่าประชาชนจะได้รับความเป็นธรรมจากนโยบายการพัฒนาแหล่งสำรวจและผลิตปิโตรเลียมทั้งในบนบกและในทะเล
ที่มาภาพ: http://www.dmf.go.th/index.php
เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์
27 กุมภาพันธ์ 2558
ขบวนการประชาชนที่่ต่อสู้คัดค้านเพื่อขอให้รัฐยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ 21 แก่ผู้สนใจลงทุนภาคเอกชนกำลังอยู่ในกระแสสูง เป็นที่จับตามองของสังคมอย่างใกล้ชิด จากการยอมอ่อนข้อของรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. ที่มีคำสั่งยกเลิกชั่วคราวต่อการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ประมาณสามเดือนนับจากปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้ โดยให้ดำเนินการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม หรือพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ให้แล้วเสร็จเสียก่อน นั้น
ดูเหมือนว่าเหตุผลที่ขบวนการประชาชนหลากหลายกลุ่มก้อนยกขึ้นมาอ้างต่อการเรียกร้องให้รัฐยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 มีเพียงข้อเดียว นั่นคือ ระบบสัมปทานที่ระบุไว้ในกฎหมายปิโตรเลียมเป็นระบบที่รัฐได้ค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์น้อยมาก ไม่คุ้มค่ากับทรัพยากรปิโตรเลียมที่สูญเสียไป ต่างจากระบบแบ่งปันผลผลิตในหลายประเทศเพื่อนบ้านที่ให้ผลประโยชน์สูงกว่ามาก จึงเรียกร้องให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมโดยเปลี่ยนจากระบบสัมปทานให้เป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเสียก่อน แล้วจึงค่อยดำเนินการประกาศเปิดพื้นที่ให้ผู้สนใจลงทุนภาคเอกชนยื่นขอสิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมครั้งใหม่
ด้วยเหตุนี้ น่าจะเป็นช่วงเวลาที่ดีของสังคมไทยที่จะได้สำรวจลึกเข้าไปในกฎหมายปิโตรเลียมว่า แท้จริงแล้วนอกจากบทบัญญัติที่เกี่ยวกับระบบสัมปทาน ซึ่งเป็นปัญหาถูกหยิบยกขึ้นมากล่าวอ้างในการเรียกร้องคัดค้านให้ยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ 21 แล้ว ยังมีบทบัญญัติมาตราใดอีกที่เป็นปัญหาซ่อนอยู่ และไม่ได้ถูกกล่าวถึงในการเรียกร้องคัดค้านดังกล่าว และหากจะต้องแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมตามบัญชาของรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. ภายใน 3 เดือนนับแต่ปลายเดือนกุมภาพันธ์ 2558 นี้ ก็ต้องแก้ไขในประเด็นเหล่านี้ด้วย มิเช่นนั้น การแก้ไขเพียงแค่ประเด็นเดียว คือ การเปลี่ยนแปลงระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต มิอาจเป็นหลักประกันได้ว่าประชาชนจะได้รับความเป็นธรรมจากนโยบายการพัฒนาแหล่งสำรวจและผลิตปิโตรเลียมทั้งในบนบกและในทะเล
ความแตกต่างของปิโตรเลียมบนบกและในทะเล
พัฒนาการของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านนโยบายและโครงการด้านพลังงาน จนสามารถสร้างกระแสสูงในสังคมไทยด้วยการชูประเด็นที่สร้างแนวร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ของสังคมได้มากที่สุด นั่นคือประเด็นการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมด้วยการเปลี่ยนแปลงจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น มีทั้งความก้าวหน้าที่น่าชื่นชม และมีทั้งความล้าหลังที่น่าวิตกกังวล
ความก้าวหน้าที่น่าชื่นชมก็คือฝ่ายนำของขบวนการประชาชนสามารถสร้างการมีส่วนร่วมกับชนชั้นกลางและชนชั้นนำฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้เป็นอย่างดี จึงเห็นการเคลื่อนไหวต่อสู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ 21 มีแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นจำนวนมากพอสมควรเข้าร่วมหรือสนับสนุนขบวนการประชาชนคนเล็กคนน้อยในสังคมที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาด้านพลังงาน ที่น่าสนใจก็คือแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นที่ออกมาขับเคลื่อนต่อสู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ 21 เป็นมวลชนที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนรัฐประหารทั้ง 2 ครั้งที่ผ่านมา
ในส่วนที่น่าวิตกกังวลก็คือมุมกลับของแนวร่วมดังกล่าว เพราะพวกเขาเหล่านั้นให้ความสำคัญเพียงแค่เรื่องเดียว นั่นคือ ขอให้มีการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพียงเฉพาะเรื่องการเปลี่ยนแปลงจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเท่านั้นพอ เพราะมีจินตภาพในภาพรวมว่า ถ้ารัฐได้ผลประโยชน์สูงขึ้นจากระบบแบ่งปันผลผลิต ที่ต้องสูญเสียทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งเป็นทรัพยากรธรรมชาติประเภทที่ใช้แล้วหมดไป ก็จะเจือจานผลประโยชน์เหล่านั้นตกถึงมือประชาชนคนเล็กคนน้อยที่ได้รับผลกระทบไปเองโดยปริยาย อีกทั้งยังมองโลกในแง่ดีแบบขาดความเชื่อมโยงในข้อเท็จจริงว่าผลข้างเคียงจากการเปลี่ยนแปลงนี้จะส่งผลให้ประชาชนไทยได้ใช้น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และค่าไฟฟ้า กับการเดินทางในชีวิตประจำวันและการบริโภคในครัวเรือนในราคาที่ถูกลง โดยไม่สนใจในความไม่เป็นธรรมอื่นใดอีกที่ยังแฝงเร้นอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม
ข้อวิตกกังวลนี้เอง หากฝ่ายนำของขบวนการประชาชนสร้างความร่วมมือกับแนวร่วมของชนชั้นเหล่านั้นด้วยการถูกชี้นำหรือตกอยู่ในภาวะจำยอม หรือหวังพึ่งพาหรือปัดความรับผิดชอบเพราะขี้เกียจทำงานมวลชน หรือเห็นว่าแนวร่วมเหล่านั้นคือช่องทางลัดในการผลักดันประเด็น/เนื้องานที่ตนเองรับผิดชอบ ก็อาจทำให้ขบวนการประชาชนถอยหลังลงคลองกลายเป็นพวก ‘ชาตินิยมพลังงาน’ ได้ ก็เพราะว่าแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นเรียกร้องให้รัฐเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารจัดการ กำกับ ควบคุมและดูแลผลประโยชน์ที่จะได้รับสูงขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตแต่เพียงฝ่ายเดียวเป็นหลัก ทั้งในส่วนที่เป็นรัฐส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น ซึ่งเป็นคนละส่วนกับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาปิโตรเลียมที่ถูกกันออกจากความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ที่จะได้รับสูงขึ้นดังกล่าว
อารัมภบทสามย่อหน้าในหัวข้อนี้ต้องการชี้ชวนให้เห็นว่า แนวคิดการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมโดยมุ่งตรงไปที่การเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น มีต้นเหตุ 2 ประการ
ประการแรกมาจากการมองปัญหาไปที่ขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านนโยบายและโครงการพัฒนาด้านพลังงานที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมในทะเลเป็นส่วนใหญ่ เพราะเห็นว่าพลังการต่อสู้คัดค้านในบริบทของชุมชนท้องถิ่นยากที่จะต่อกรกับอำนาจรัฐและทุนข้ามชาติที่สามารถเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในทะเลแสนไกลจากชายฝั่งที่ไร้บริบทของชุมชนท้องถิ่นเข้าไปปะทะเกี่ยวข้อง ต่อเมื่อวางท่อขนส่งในส่วนที่เหลือขึ้นฝั่งใกล้หรืออยู่ภายในอาณาเขตของชุมชนท้องถิ่นในภายหลัง ซึ่งก็ไม่สามารถรับมือกับแรงบีบคั้นของรัฐและทุนที่รุกเข้ามาด้วยการจ่อปลายท่อขึ้นฝั่งไว้แล้่ว ที่พร้อมปะทะกับประชาชนในชุมชนท้องถิ่นแบบตาต่อตาฟันต่อฟัน เนื่องเพราะความจำเป็นของโครงการที่ลงทุนสำรวจและผลิตและก่อสร้างท่อขนส่งปิโตรเลียมไว้แล้วเป็นเม็ดเงินมหาศาลไม่อาจยกเลิกได้
ด้วยเหตุนี้เอง ภาวะที่รัฐและทุนมีอำนาจและอิทธิพลใหญ่มาก จึงเห็นว่าถ้าผลักดันให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมด้วยการเปลี่ยนระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต จะทำให้รัฐได้ผลประโยชน์สูงขึ้น แล้วภาระในการรับผิดชอบของรัฐต่อประชาชน ระบบนิเวศและสภาพแวดล้อมที่สูญเสียหรือถูกทำลายจากการให้สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจะมากขึ้นตามไปด้วย
ประการที่สอง เป็นการพัฒนาความคิดต่อยอดมาจากขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในกิจการพลังงานและกิจการอื่น เช่น การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เป็นต้น ที่มองเห็นว่าหน่วยงานทั้งสอง คือ ปตท. และ กฟผ. เอาเปรียบประชาชนที่เป็นผู้จ่ายภาษีให้กับรัฐเพื่อการพัฒนาประเทศและประชาชนให้อยู่ดีมีสุข แต่หน่วยงานทั้งสองกลับคิดแต่เรื่องผลประโยชน์ทางธุรกิจ ทำให้ต้องใช้น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติและค่าไฟฟ้าในชีวิตประจำวันในราคาแพง รวมทั้งยังนำความผิดพลาดในการบริหารจัดการและพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้ามาคิดเป็นค่าเอฟที (Ft – Fuel Tax) ใส่ลงไปในใบเรียกเก็บเงินค่าใช้ไฟฟ้าประจำเดือนแก่ประชาชนหรือผู้บริโภคระดับครัวเรือนอีกด้วย จึงเห็นว่าหากผลักดันให้เกิดการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (พระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514) โดยเฉพาะในประเด็นของระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต จะส่งผลให้ประชาชนไทยได้ใช้น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติและค่าไฟฟ้าในชีวิตประจำวันในราคาที่ถูกลง
แต่แนวคิดเช่นนี้ แค่การแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเฉพาะเพียงแค่การเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น ใช้กับพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกไม่ได้ เนื่องเพราะว่าทุกแปลงสำรวจและพื้นที่ผลิตปิโตรเลียม รวมทั้งแนววางท่อขนส่งจากปากหลุมขุดเจาะ ล้วนมีประชาชนในชุมชนท้องถิ่นอาศัยอยู่แทบทั้งสิ้น หลุมเจาะสำรวจและผลิตและท่อขนส่ง ไม่ได้ตั้งอยู่ไกลเป็นร้อยไมล์ทะเลจากชายฝั่งที่ไม่มีชุมชนท้องถิ่นอาศัยอยู่แต่อย่างใด ดังนั้น แนวคิดของประชาชนในชุมชนท้องถิ่นในเขตพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกจึงต่างจากในทะเล เพราะมันปะทะเกี่ยวข้องกับรัฐและทุนตลอดเวลาตั้งแต่เริ่มขุดเจาะหลุมสำรวจในที่ดินที่ตนเองเป็นเจ้าของหรือมีสิทธิครอบครอง ต่างจากการขุดเจาะสำรวจในที่รกร้างว่างเปล่าเช่นทะเลที่ไกลออกไปจากชายฝั่งไร้ผู้คน จึงทำให้แรงบีบคั้นในชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนระหว่างพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกและในทะเลแตกต่างกัน เพราะเจตน์จำนงมันก้องกังวานว่า นอกจากระบบนิเวศและสภาพแวดล้อมที่ต้องระมัดระวังเช่นเดียวกับสัมปทานปิโตรเลียมในทะเลแล้ว หลุมขุดเจาะสำรวจและผลิตและท่อขนส่งปิโตรเลียมต้องไม่ละเมิดชีวิตและทรัพย์สิน รวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและที่ดินส่วนบุคคลที่มีเจ้าของหรือมีสิทธิครอบครองด้วย
ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติตามมาตรา 67 ของกฎหมายปิโตรเลียมที่ระบุไว้ดังนี้
“มาตรา 67 ในกรณีที่ผู้รับสัมปทานมีความจำเป็นต้องเข้าไปในที่ดิน ที่บุคคลใดเป็นเจ้าของหรือมีสิทธิครองครองเพื่อสำรวจปิโตรเลียม ให้ขออนุญาตเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินนั้นก่อน
ถ้าเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามวรรคหนึ่งไม่อนุญาต และพนักงานเจ้าหน้าที่เห็นว่ามีความจำเป็นต้องเข้าไปสำรวจปิโตรเลียมในที่ดินนั้น และการไม่อนุญาตนั้นไม่มีเหตุอันสมควรเมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่แจ้งให้เจ้าของ หรือผู้มีสิทธิครองครองที่ดินนั้นทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่าเจ็ดวันว่าจะเข้าไป สำรวจปิโตรเลียมในที่ดินนั้นแล้ว ให้ผู้รับสัมปทานเข้าไปสำรวจปิโตรเลียมในที่ดินนั้นในความควบคุมดูแลของพนักงานเจ้าหน้าที่ได้
ถ้าการเข้าไปในที่ดินตามวรรคสองเป็นเหตุให้เกิดความเสียหาย เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองหรือผู้ทรงสิทธิอื่นใดในที่ดินนั้นมีสิทธิเรียกค่าเสียหายจากผู้รับสัมปทาน และถ้าไม่สามารถตกลงกันถึงจำนวนค่าเสียหายได้ให้มอบข้อพิพาทให้อนุญาโตตุลาการวินิจฉัย โดยนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับ”
ในวรรคแรกดูเหมือนจะดีที่ต้องอนุญาตเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินก่อน แต่วรรคสองและวรรคสามกลับให้รัฐและผู้รับสัมปทานสามารถเข้าไปในที่ดินของบุคคลอื่นโดยบังคับได้ โดยไม่จำเป็นต้องได้รับความยินยอมแต่อย่างใด การปกป้องอธิิปไตยบนผืนดินของตัวเองมีได้แค่เพียงการถูกบังคับให้ต้องยอมรับค่าเสียหายสถานเดียว
และถ้าหากย้อนกลับไปดูมาตรา 65[1] ประกอบด้วย จะเห็นลักษณะสิทธิสภาพนอกอาณาเขตของนักลงทุนซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ชัดเจนยิ่งขึ้น เพราะว่ารัฐสามารถให้ผู้รับสัมปทานถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้มากกว่าที่พึงจะมีได้ตามกฎหมายอื่น
ไม่เพียงเท่านั้น ในมาตรา 68[2] ยังกำกับรัฐให้อำนวยความสะดวกและเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้รับสัมปทานอย่างถึงที่สุดด้วยการบังคับใช้กฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หากผู้รับสัมปทานมีความต้องการได้มาซึ่งที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อื่นเพื่อใช้ในการขุดเจาะสำรวจ ผลิตและวางท่อขนส่งปิโตรเลียม
ข้อเสนอสำหรับหัวข้อนี้ก็คือ นอกจากการกำหนดเขตพื้นที่แปลงสำรวจปิโตรเลียมบนบกและในทะเลแตกต่างกันตามมาตรา 28[3] และกำหนดคุณสมบัติของผู้ขอสัมปทานตามมาตรา 24[4] เอาไว้แล้ว ยังต้องแก้ไขในมาตรา 23[5] มาตรา 65 มาตรา 67 และมาตรา 68 ให้เกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกัน เพื่อให้งานทางด้านเทคนิควิชาการที่ระบุไว้ในมาตรา 23 แยกการเปิดพื้นที่ให้เอกชนสำรวจ ผลิตและวางท่อขนส่งปิโตรเลียมระหว่างบนบกและในทะเลให้มีหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขแตกต่างกัน และต้องวางหลักการให้สอดคล้องกันโดยต้องไม่ไปละเมิดกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือสิทธิครอบครองที่ดินของบุคคล และรวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ท่ี่ประชาชนในชุมชนท้องถิ่นใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยเด็ดขาดด้วย
………………………………………………………….
เชิงอรรถ
[1] มาตรา 65 เพื่อประโยชน์ในการประกอบกิจการิโตรเลียม ให้คณะกรรมการมีอํานาจอนุญาตให้ผู้รับสัมปทานถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้เท่าที่จำเป็น ทั้งนี้ แม้ว่าจะเกินกําหนดที่พึงจะมีได้ตามกฎหมายอื่น
ผู้รับสัมปทานโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้ มาตามวรรคหนึ่งได้ เมื่อได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ
การอนุญาตของคณะกรรมการตามมาตรานี้ให้อธิบดีแจ้งเป็นหนังสือให้ผู้รับสัมปทานทราบ
[2] มาตรา 68 เมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เพื่อใช้ในกิจการปิโตรเลียม ให้ดำเนินการเวนคืนตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
[3] มาตรา 28 ในการให้สัมปทาน ให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติกําหนดเขตพื้นที่แปลงสํารวจโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
เขตพื้นที่แปลงสำรวจที่มิใช่อยู่ในทะเล ให้กำหนดพื้นที่ได้ไม่เกินแปลงละสี่พันตารางกิโลเมตร
เขตพื้นที่แปลงสํารวจในทะเล ให้รวมถึงพื้นที่เกาะที่อยู่ในเขตแปลงสํารวจนั้นด้วย
[4] มาตรา 24 ผู้ขอสัมปทานต้อง
(1) เป็นบริษัท และ
(2) มีทุน เครื่องจักร เครื่องมือ อุปกรณ์ และผู้เชี่ยวชาญ เพียงพอที่จะสํารวจ ผลิต ขาย และจำหน่าย
ในกรณีที่ผู้ขอสัมปทานไม่มีลักษณะครบถ้วนตาม (2) ต้องมีบริษัทอื่นซึ่งรัฐบาลเชื่อถือและมีลักษณะตาม (2) และมีความสัมพันธ์ในด้านทุนหรือการจัดการกับผู้ขอสัมปทาน รับรองที่จะให้ทุน เครื่องจักร เครื่องมือ อุปกรณ์ และผู้เชี่ยวชาญเพียงพอที่จะสํารวจ ผลิต ขาย และจําหน่ายปิโตรเลียม
[5] มาตรา 23 ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ผู้ใดสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมในที่ใดไม่ว่าที่นั้นเป็นของตนเองหรือของบุคคลอื่น ต้องได้รับสัมปทาน
การขอสัมปทานให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง
แบบสัมปทานให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
author
