เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์
23 ตุลาคม 2558
ท่ามกลางกระแสคัดค้านต่อต้านการเปิดให้สัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำรอบใหม่ ‘ร่างนโยบายการสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำ’ ในช่วงสองสามเดือนที่ผ่านมา มีคำถามเชื่อมโยงมาถึง ‘ร่างกฎหมายแร่ฉบับใหม่’ ที่คณะกรรมการกฤษฎีกากำลังปรับแก้ด้วย โดยเฉพาะสามประเด็นสำคัญที่เกิดข้อถกเถียง โต้แย้ง และคัดค้านขึ้นในสังคมนั่นก็คือ
ความพยายามที่จะแก้ไขกฎหมายแร่ให้มีเขตทรัพยากรแร่ หรือ Mining Zone ในพื้นที่หวงห้ามตามกฎหมายอื่นให้ชัดเจน เพื่อแก้ไขข้อติดขัดตามกฎหมายอื่นที่มีกฎระเบียบยุ่งยากในการตัดแบ่งพื้นที่เหล่านั้นออกมาเปิดให้เอกชนประมูลเพื่อขอสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่
ความพยายามที่จะลดขั้นตอนการขอสัมปทานสำรวจและทำเหมืองแร่ให้สั้นลงมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อความรวดเร็วต่อเอกชนที่จะเข้ามาลงทุน
และประเด็นสุดท้ายซึ่งเกี่ยวข้องกับสองประเด็นที่กล่าวไป ก็คือ ความพยายามที่จะทำให้หน่วยงานในการบริหารจัดการทรัพยากรแร่เป็นหน่วยงานเดียวในการบริการ หรือ One Stop Service เพื่ออำนวยความสะดวกให้เอกชนไม่ต้องยุ่งยากในการเดินเรื่องประมูลหรือขอสัมปทานกับหลายหน่วยงานและหลายกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพราะใช้เวลานานและเชื่องช้า ไม่ตอบสนองการอำนวยความสะดวกและเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ลงทุน รวมถึงเป็นหน่วยงานเดียวที่มีสิทธิ์ อำนาจและหน้าที่อย่างเต็มที่ในการบริหารจัดการแร่ในพื้นที่ Mining Zone ที่ถูกตัดแบ่งออกมาจากพื้นที่หวงห้ามตามกฎหมายอื่นด้วย
ทั้ง 3 ประเด็นนี้ ถูกผลักดันให้เกิดการแก้ไขกฎหมายแร่หลายยุคสมัยเรื่อยมา แต่ก็ยังไม่สำเร็จเสียที จนมาสบโอกาสอีกครั้งหนึ่งในยุคสมัยรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. ที่คณะรัฐมนตรีรับหลักการร่างกฎหมายแร่ดังกล่าวและส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีการปรับแก้อยู่ในขณะนี้
การกลบเกลื่อนและบิดเบือนข้อโต้แย้ง ถกเถียงและคัดค้านร่างกฎหมายแร่ของ กพร.
กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) จึงได้เผยแพร่บทความ ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. : แนวคิดและหลักการสำคัญ ในการเสนอและในช้ันการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 7) ที่เผยแพร่อยู่ในเว็บไซต์ของกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ สามารถเข้าถึงข้อมูลได้ที่ http://www.dpim.go.th/pr/article?catid=42&articleid=6520 นั้น เพื่อกลบเกลื่อนและบิดเบือนข้อโต้แย้ง ถกเถียงและคัดค้านร่างกฎหมายแร่ที่เกิดขึ้นในสังคม
โดยเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับ Mining Zone บทความดังกล่าวได้ชี้แจงว่า ในการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 7) ได้มีการเพิ่มเติมหมวดว่าด้วยนโยบายในการบริหารจัดการแร่เพื่อเป็นแนวทางในการบริหารจัดการแร่ให้เหมาะสมและเกิดประโยชน์สูงสุด โดยให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและกระทรวงอุตสาหกรรมร่วมกันจัดทำ ‘แผนแม่บทบริหารจัดการแร่’ ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อมูลการสำรวจทรัพยากรแร่ แหล่งแร่สำรอง การจำแนกเขตพื้นที่ศักยภาพแร่ พื้นที่ที่ควรสงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้ และพื้นที่ที่มีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงที่จะกำหนดให้เป็นเขตเพื่อการทำเหมืองแร่
ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบ ซึ่งเมื่อคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้ว ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ต้องปฏิบัติการให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในแผนแม่บทฯ ดังกล่าว
ดังนั้น ตามร่างกฎหมายแร่ฉบับใหม่ หรือ ‘ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ….’ ได้กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจออกประกาศกำหนดพื้นที่ให้เป็นเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองได้เป็นอันดับแรกก่อนการสงวนหวงห้าม หรือใช้ประโยชน์อย่างอื่นในพื้นที่นั้น
ในการออกประกาศดังกล่าว นอกจากต้องกำหนดจากพื้นที่ที่มีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง และไม่ใช่พื้นที่ที่มีกฎหมายเฉพาะห้ามการเข้าใช้ประโยชน์โดยเด็ดขาด รวมถึงพื้นที่ตามกฎหมายว่าด้วยเขตปลอดภัยและความมั่นคงแห่งชาติแล้ว การออกประกาศกำหนดเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองได้เป็นอันดับแรกยังต้องอยู่ภายใต้กรอบของแผนแม่บทบริหารจัดการแร่ด้วย
ด้วยเหตุนี้ หากแผนแม่บทฯ ดังกล่าวได้กำหนดให้พื้นที่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมในบริเวณใดเป็นพื้นที่ที่สมควรสงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้ ก็ไม่อาจออกประกาศกำหนดเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองได้เป็นอันดับแรกทับพื้นที่สงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ดังกล่าวได้
ข้อโต้แย้ง ถกเถียงและคัดค้านร่างกฎหมายแร่ที่ไม่อาจทำลายได้
นั่นคือคำอธิบายของ กพร. ที่นำเอาแผนแม่บทบริหารจัดการแร่มากลบเกลื่อนและบิดเบือนข้อโต้แย้ง ถกเถียงและคัดค้านร่างกฎหมายแร่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ Mining Zone
แต่ข้อเท็จจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น
ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. …. ที่ผ่านความเห็นชอบในหลักการจากคณะรัฐมนตรีและอยู่ในขั้นตอนการตรวจพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ในหมวด 7 การบริหารจัดการแร่ในพื้นที่พิเศษ มาตรา 99 ระบุว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศกำหนดให้พื้นที่ใดเป็นเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองได้เป็นอันดับแรกก่อนการสงวน หวงห้าม หรือใช้ประโยชน์อย่างอื่นในพื้นที่นั้น โดยพื้นที่ที่จะกำหนดให้เป็นเขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมืองแร่ได้ต้องเป็นแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง และมิใช่พื้นที่ตามกฎหมายเฉพาะเรื่องการห้ามการเข้าใช้ประโยชน์โดยเด็ดขาด รวมถึงพื้นที่เขตปลอดภัยและความมั่นคงของชาตินั้น
เมื่อดูเจตนารมณ์ของบทบัญญัติมาตราดังกล่าวจะเห็นว่าเป็นการเปิดโอกาสให้นำพื้นที่อ่อนไหวทางระบบนิเวศตั้งแต่พื้นที่สูงบนภูเขาจนถึงที่ราบต่ำและชายทะเล และพื้นที่หวงห้ามตามกฎหมายอื่น เช่น พื้นที่ ส.ป.ก. พื้นที่ป่าต้นน้ำลำธาร พื้นที่ที่ควรค่าแก่การอนุรักษ์ทางโบราณวัตถุ โบราณสถาน หรือแหล่งฟอสซิลที่ควรค่าแก่การศึกษาและอนุรักษ์ไว้ ฯลฯ ต้องคำนึงถึงการนำพื้นที่เหล่านั้นมาเปิดประมูลก่อนคำนึงถึงการสงวนหวงห้าม
หลักกฎหมายเช่นนี้ เป็นการลบล้างหรือครอบกฎหมายอื่นไปสิ้น จนทำให้แทบไม่เหลือพื้นที่ใดเลยในประเทศที่ควรค่าแก่การอนุรักษ์หรือรักษาไว้เพื่อประโยชน์ที่ไม่ใช่การสำรวจและทำเหมืองแร่อีกต่อไป
หลักการเช่นนี้ ดูเหมือนจะมี ‘สภาพดุลพินิจ’ หมายความว่าหากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไม่หยิบยกพื้นที่หวงห้ามต่างๆ มาประกาศเปิดให้เอกชนประมูลเพื่อสำรวจและทำเหมืองแร่ก็ย่อมได้ แต่จริงๆ แล้วบทบัญญัติหรือหลักการดังกล่าวมี ‘สภาพบังคับ’ มากกว่า
หมายความว่าหากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไม่ดำเนินการหยิบยกพื้นที่หวงห้ามต่างๆ มาประกาศเปิดให้เอกชนประมูลเพื่อสำรวจและทำเหมืองแร่ ก็อาจทำให้ผู้ประกอบการหรือผู้ลงทุนบังคับได้หลายช่องทาง ไม่ว่าจะเป็นการเข้าพบเพื่อเจรจา ร้องเรียน เรียกร้อง หรือฟ้องคดีต่อศาลตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา โทษฐานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบได้ เพราะทำให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนหรือผู้ลงทุนได้ เพื่อให้รัฐมนตรีต้องดำเนินการ
เพราะหลักการตามบทบัญญัติดังกล่าวแสดงเจตนาชัดว่าไม่ว่าจะเป็นพื้นที่หวงห้ามตามกฎหมายใดต้องคำนึงถึงการนำพื้นที่เหล่านั้นมาเปิดประมูลให้สำรวจและทำเหมืองแร่ก่อนคำนึงถึงการสงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้
ดังนั้น ถึงแม้จะมีแผนแม่บทบริหารจัดการแร่ก็ยังคงทำให้ Mining Zone มีสภาพบังคับอยู่ดี เพราะข้าราชการจากกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นฝ่ายเขียนแผนแม่บทฯ ขึ้นมาโดยไร้กระบวนการตรวจสอบและกลั่นกรองใดๆ จากภาคประชาชนหรือองค์กรที่ไม่มีส่วนได้เสีย นั่นย่อมต้องเขียนขึ้นเพื่อคำนึงถึง Mining Zone เป็นหลัก ไม่ได้เขียนขึ้นเพื่อคำนึงถึงการสงวนหวงห้ามเป็นหลัก
และเป็นการเขียนที่ไม่มีนิยาม เงื่อนไข หลักเกณฑ์ วิธีการใดๆ ที่ระบุเป็นข้อห้ามหรือข้อควรปฏิบัติไว้ในร่างกฎหมายแร่ที่สามารถนำมาใช้กำกับ หรือควบคุมได้ว่าพื้นที่ใดสมควรเป็นแหล่งแร่สำรอง พื้นที่ใดสมควรเป็นพื้นที่ที่ควรสงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้ และพื้นที่ใดสมควรเป็นพื้นที่ที่มีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงที่จะกำหนดให้เป็นเขตเพื่อการทำเหมืองแร่ เป็นต้น
ด้วยการเพิ่มเติมบทบัญญัติเรื่องแผนแม่บทบริหารจัดการแร่เข้ามาในร่างกฎหมายแร่ แทนที่จะสามารถจำแนกพื้นที่ทรัพยากรแร่ประเภทต่างๆ ตามแผนแม่บทฯ ได้ตามหลักวิชาการ กลับจะกลายเป็นว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำแผนแม่บทฯ ใช้หลักวิชาการบิดเบือนประกาศพื้นที่ที่มีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงที่จะกำหนดให้เป็นเขตเพื่อการทำเหมืองแร่ได้เป็นอันดับแรกก่อนการสงวนหวงห้าม (Mining Zone) ครอบทับลงไปในพื้นที่ที่ควรสงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้เสียมากกว่า
แม้แต่พื้นที่ตามกฎหมายเฉพาะเรื่องการห้ามการเข้าใช้ประโยชน์ที่ไม่มีกฎหมายใดกำหนดโดยเด็ดขาด รวมถึงพื้นที่เขตปลอดภัยและความมั่นคงของชาติ ก็สามารถที่จะกลายเป็นพื้นที่ที่มีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงที่จะกำหนดให้เป็นเขตเพื่อการทำเหมืองแร่ได้เป็นอันดับแรกก่อนการสงวนหวงห้ามอีกด้วย
จากเหตุผลที่กล่าวมา จะเห็นได้ว่า อย่างไรเสียการเขียนแผนแม่บทฯ ต้องคำนึงถึงการเขียนไม่ให้กระทบ Mining Zone เป็นหลัก ไม่ใช่ตัดแบ่ง Mining Zone ออกมาจากพื้นที่หวงห้ามตามกฎหมายอื่นเพื่อไม่ให้กระทบต่อแผนแม่บทฯ เป็นหลัก เพราะไม่มีบทบัญญัติมาตราใดที่บังคับให้ชัดว่าแผนแม่บทฯ และ Mining Zone จะต้องให้ความสำคัญกับการคำนึงถึงพื้นที่สงวนหวงห้ามหรืออนุรักษ์ไว้เป็นอันดับแรกก่อนการเปิดให้เอกชนประมูล
ดังนั้น การมีแผนแม่บทฯ ไว้ในร่างกฎหมายแร่จึงไม่ใช่ข้อละเว้นว่าไม่ให้ตัดแบ่งพื้นที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมายอื่นมาทำเป็น Mining Zone แต่อย่างใด
author
