#สู่ยุคสิ้นหวังกระจายอำนาจ
#ท้องถิ่นถูกบอนไซ
#การเงินลับลวงพราง
#เลือกตั้งอบจ.แค่เกมการเมือง
เสียงปีกลองการเมืองท้องถิ่น มีโอกาสที่ดังขึ้นหลังเงียบสงบไปนาน เมื่อการเลือกตั้ง อบจ. ครั้งแรกหลังยุคคสช. จะเกิดขึ้นในวันที่ 20 ธันวาคม 2563 นี้ แม้หลายฝ่ายจะยังมองไม่เห็นความหวังที่จะเกิดการเปลี่ยนแปลงที่มีนัยยะสำคัญ แต่สถานการณ์นี้พอจะเป็นแรงกระตุ้นให้เรื่องของการปกครองท้องถิ่นไทยมีการพูดคุยถกแถลงกันเพิ่มขึ้นบ้าง
เวที “1 ทศวรรษการปกครองท้องถิ่นไทย (2553 – 2563) : อบจ.กับการเลือกตั้ง 20 ธันวาคม 2563) คือชื่อเวทีที่น่าสนใจที่ รวมนักวิชาการที่คร่ำหวอดด้านรัฐศาสตร์และการปกครองท้องถิ่นไทยมารวมกันแลกเปลี่ยนความเห็น ณ สถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งจัดโดยศูนย์สร้างสรรค์เมืองเชียงใหม่ : แหล่งเรียนรู้นอกห้องเรียน ร่วมกับสถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ (สำนักงานประเทศไทย)
ในช่วงปาฐกถานำ “1 ทศวรรษองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มิติด้านการคลังและการบริหาร: “2563-2552” ของ รศ. ดร. วีระศักดิ์ เครือเทพ นักวิชาการจากภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้เข้าไปร่วมผลักดันเรื่องการกระจายอำนาจของไทย ในช่วงเดือนเมษายน 2559 – มีนาคม 2563 และเดือนพฤษภาคม 2563 ถึงปัจจุบัน นำเสนอแหลมคมและน่าสนใจยิ่ง ทีมสื่อพลเมือง The Citizen North ติดตามและเรียบเรียงมาให้ได้ใคร่ครวญกัน ณ ที่นี้
รศ. ดร. วีระศักดิ์ เกริ่นนำปากฐกถาด้วยสุมมติฐาน 2 ประการ ที่ขอตั้งเป็นข้อสังเกตไว้ก่อน คือ
- การกระจายอำนาจของไทยอยู่ในช่วงขาลง และถูกกำหนดชะตากรรมโดยฝ่ายรัฐมากกว่าถูกขับเคลื่อนจากพลังอันเข้มแข็งในการปกครองตนเองของประชาชน ท้องถิ่นจึงมักเป็นฝ่ายถูกกระทำและจำต้องเล่นไปตามเกมของรัฐมากกว่าที่จะมีอิสระในการกำหนดเส้นทางการเดินของตนเองอย่างแท้จริง
- การพัฒนาประเทศไทยเกิดขึ้นอย่างล่าช้า เพราะนโยบายรัฐและการจัดการทุกเรื่องอยู่บนฐานคิดของรัฐรวมศูนย์ ซึ่งคาดว่าเป็นผลมาจากการสมคบคิดของฝ่ายต่าง ๆ ที่ยึดกุมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจการเมืองได้อย่างเบ็ดเสร็จ ซึ่งหากเราสามารถกระจายอำนาจได้ประสบสำเร็จ อาจสร้างผลเป็นลูกโซ่ ต่อการปลดล็อคการเป็นรัฐรวมศูนย์ในเรื่องอื่น ๆ ได้ตามมา แต่โอกาสที่จะเกิดอาจจะเป็นไปได้ยาก เพราะมันจะไปสู่การปลดล็อคสิ่งอื่น ๆ ตามมา
จากประสบการณ์เรื่องการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจของไทย รศ.ดร.วีระศักดิ์ มีประเด็นที่อยากนำเสนอคือ
#4 ยุคสมัยของการกระจายอำนาจ : เราอยู่ในยุคสิ้นหวัง ?
โดย รศ.ดร.วีระศักดิ์กล่าวถึงสถานการณ์และความก้าวหน้าเรื่องการกระจายอำนาจของไทย 2553 – 2563 ว่ามี 4 ยุค
1.ยุคแห่งการต่อสู้เคลื่อนไหว และเรียกร้อง พ.ศ. 2535 – 2538
หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬสิ้นสุดลง การปฏิรูปการเมืองการปกครองไทยเริ่มขึ้นพร้อม ๆ กับการเรียกร้องให้มี “การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด” แต่ก็เจอแรงเสียดทานจากกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงต่าง ๆ สุดท้ายฝ่ายการเมืองในยุคนั้นเปลี่ยนท่าทีและผ่อนคลายกระแสสังคมโดยจัดให้มี “องค์การบริหารส่วนตำบล” อาจเรียกว่าส่งผลดีเพียงส่วนเดียว
2.ยุคทองของการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2540 – 2554
ผลจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และพ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กำหนดให้มีกลไกในการผลักดันการกระจายอำนาจ มีการถ่ายโอนภารกิจ ทรัพยากรและบุคลากรให้แก่อปท. อย่างก้าวกระโดด พร้อมกับการหนุนเสริมบทบาทของผู้บริหารท้องถิ่นโดยการจัดให้มีการเลือกตั้งทางตรง
“เราเห็นการเปลี่ยนแปลงในทางบวกเป็นยุคทองของการกระจายอำนาจที่สั้นมาเพียง 3-4 ปีเท่านั้น สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้ คือ การได้รัฐบาลที่มีเสียข้างมากเป็นครั้ง ๆ แรก”
3.ยุคถอยหลัง และการกลับมาของผู้ว่า CEO และกลไกราชการส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2546 -2557
รัฐบาลเสียงข้างมากโดยพรรคไทยรักไทย ริเริมแนวคิด “รัฐบาลคิด ผู้ว่าฯ ทำ” ภายใต้สโลแกนผู้ว่าฯ CEO ทำให้เกิดความสับสนว่าภูมิภาคและท้องถิ่นจะจับมือเดินไปอย่างไร แต่พลังของการต่อสู้และเรียกร้องของท้องถิ่น และถูกตอกย้ำด้วยรัฐธรรมนูญปี 2550 หลังการรัฐประหารปี 2549 จังหวัดมีตัวตนและบทบาทสำคัญกลับขึ้นมาอีกครั้ง และมีงบประมาณจังหวัดของตนเอง เปรียบเสมือนศึกชิงพื้นที่ระหว่างจังหวัด (ภูมิภาค) และอบจ. (ท้องถิ่น) แต่ว่าอปท. ก็ไม่เคยประสบความในการเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจมากนัก
4.ยุคสิ้นหวังและต้องประคับประคองสถานการณ์ พ.ศ. 2557 – ปัจจุบัน
กระแสความหวังของการกระจายอำนาจแทบจะดับลงเมื่อมีเหตุการณ์รัฐประหารอีกครั้งในปี 2557 รัฐบาล คสช. มาพร้อมกับฐานคิดว่าที่ว่า อปท. เป็นสิ่งชั่วร้าย และมีดำริที่จะยุบอบจ. หรือพยายามลดบทบาทของอปท. อยู่หลายครั้ง เช่น การลดบทบาทของ อบจ.ให้เหลือเป็นเพียง “เทศบาลจังหวัด”
“ช่วงเวลาที่เนิ่นนาน 7 ปีมีสัญญาณเป็นระยะ ๆ ว่ารัฐบาลไม่เอา และไม่ยอมรับ ท้องถิ่นเป็นภาคีหุ้นส่วนที่สำคัญต่อการพัฒนาประเทศ ไม่ปล่อยให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นตามเวลาที่สมควร”
ปรากฏการณ์นี้ว่า “ท้องถิ่น 3 ถูก”
รศ.ดร.วีระศักดิ์ กล่าวว่าปัจจัยท้าทายที่ยังคงมีอยู่ และน่าจะยังอยู่ต่อไปกับการกระจายอำนาจของไทย อาจกล่าวได้ว่ารัฐบาลและกลไกรัฐ “สมคบคิดกัน” สร้างเงื่อนไขเพื่อให้อปท. มีสถานะเป็นจำเลยทางสังคมหรือไม่สามารถแสดงศักยภาพได้อย่างเต็มที่ ผมขอเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “ท้องถิ่น 3 ถูก”
1.ถูกบอนไซ และมีแต่จะเหี่ยวลงเรื่อย ๆ หลักการพื้นฐานของการกระจายอำนาจในทางสากล คือ อปท. ต้องมีอิสระในการตัดสินใจ มีทรัพยากรเพียงพอในการปฏิบัติงาน งาน เงิน คน จะต้องไปด้วยกัน
- งาน > เงิน > คน ทำให้ อปท. มีหน้าที่รับผิดชอบ แต่ขาดแคลนบุคลากรและทรัพยากรที่เหมาะสมเพียงพอในการทำงานให้ลุล่วง
- งาน > อำนาจการตัดสินใจ ทำให้อปท. มีหน้าที่รับผิดชอบจำนวนมาก แต่ปราศจากอำนาจตัดสินใจที่จะจัดการปัญหาต่าง ๆ
- แนวคิดนวัตกรรม > ความเป็นอิสระในการทำงาน ทำให้อปท. คิด เรียนรู้ และพัฒนาได้แต่ไม่สามารถลงมือปฏิบัติให้สำเร็จลุล่วงได้
2. ถูกใส่ร้าย ตลอด 2 ทศวรรษ ข่าวคราวเกี่ยวกับท้องถิ่นมีทั้งส่วนที่ดีและไม่ดี มีส่วนที่เป็นจริงและไม่เป็นจริงปะปนอยู่มาก หลายครั้งข่าวทางลบก็ถูกโหมโจมตีอย่างหนัก สอดคล้องกับความเชื่อหรือมายาคติในทางลบที่สังคมไทยมีต่ออปท.อยู่แล้ว เช่น
- อปท. ถูกกล่าวหาว่าเป็น เจ้าพ่อ นักเลงหัวไม้ หรือมาเฟียท้องถิ่น”
- อปท. ถูกกล่าวหาทุจริตคดโกง เพราะมีจำนวนหน่วยงานค่อนข้างมากในบรรดาหน่วยงานราชการด้วยกัน
- อปท.ถูกกล่าวหาว่านิยมระบอบอุปถัมภ์ แต่กลับไม่มองว่ารัฐส่วนกลางและฝ่ายการเมืองระดับชาติก็มีปัญหารุนแรง และหลายครั้งเป็นการต่อท่อตรง
- อปท.ถูกใส่ร้ายว่าใช้เงินไม่เป็น มีเงินสะสมค้างท่อมาก
- อปท. ทำให้เกิดความขัดแย้งในพื้นที่ โดยไม่มองกลับกันว่าอปท. ไม่เคยเป็นสาเหตุที่ทำให้ความขัดแย้งทางการเมืองในระดับชาติ
- อปท. ถูกมองว่าเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดความแตกต่างเหลื่อมล้ำ แต่ไม่มองกลับว่าความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยมักเกิดจากอำนาจรัฐรวมศูรย์และนโยบายเศรษฐกิจการคลังต่าง ๆ
3. ถูกวางยา ท้องถิ่นตกเป็นเหยื่อความฉ้อฉลของกลไกอยู่หลายครั้ง รัฐลงมาเป็นผู้เล่นในการดำเนินภารกิจต่าง ๆ เองมากขึ้น และปรากฏในหลายนโยบาย เช่น รัฐอยากจะส่งเสริมการท่องเที่ยวก็มาสั่งให้ อปท. ดูแลจัดการท่องเที่ยวนวัตวิถี รัฐลงมาสร้างโครงการต่าง ๆ มากมายภายใต้งบจังหวัด/กลุ่มจังหวัด/ยุทธศาสตร์ชาต/การจัดการภัยพิบัติ ฯลฯ แต่ในความเป็นจริงกลไกภาครัฐมักสนใจเพียง การก่อสร้าง แต่ไม่สนใจการดูแลหรือใช้ประโยชน์ให้คุ้มค่าในระยะยาว “รัฐเป็นผู้สร้างและส่งต่อให้ อปท. ดูแล” โครงการต่าง ๆ ที่น่าจะรู้ว่าไม่คุ้มทุนไม่คุ้มค่าตั้งแต่แรก ทั้งหมดนี้สร้างภาระทางการเงินการคลังและความเสี่ยงต่อ อปท.ตามมา
สภาวะลับ–ลวง–พรางกับการเงินการคลังท้องถิ่น
แล้วการเงินการคลังและการงบประมาณของท้องถิ่นดีขึ้นหรือแย่ลง?
10 ปีหลังการเงินการคลังท้องถิ่นอยู่ในสภาวะ “เกมลับ-ลวง-พราง” ที่อปท. เหมือนถูกหลอก หักหลังและถูกเอาเปรียบจากภาครัฐค่อนข้างมาก แม้ในปีนี้จะมีงบประมาณรวม 6 แสนกว่าล้านบาท แต่รายได้รวมของท้องถิ่นไม่ได้ถือว่าเยอะ แต่รัฐบาลมีเงินมากกว่าท้องถิ่นหลายเท่า หรือคิดเป็น 1 ใน 4 ของงบประมาณของรัฐบาล นอกจากสัดส่วนรายได้รวมของอปท. ที่ไม่สูงนั้น ก็ไม่ได้สะท้อนถึงความเป็นอิสระในด้านการใช้จ่ายงบประมาณของอปท. อย่างแท้จริง เพราะกลไกรัฐในหลายปีซ่อนปมเงื่อนไขทางการคลังสำหรับอปท. เพื่อให้สอดคล้องกับข้อกำหนดของกฎหมายต่าง ๆ ได้อย่างแยบยล
“รัฐลักลอบลดเงินรายได้ของอปท. อยู่เป็นระยะ ผ่านการออกมติครม. เพื่อลดการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นลง เช่น ภาษีสิ่งปลูกสร้าง รายได้ของท้องถิ่นหายไปกว่า 3 หมื่นล้าน ทำโดยไม่บอกและไม่ชดเชยเงินรายได้ของอปท. กลับคืนมา สิ่งนี้เป็นสิ่งที่ทำกันมาทุกรัฐบาลไม่ใช่เฉพาะแค่คสช.”
เลือกตั้งอบจ. 20 ธ.ค. แค่เกมการเมือง
การเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด 20 ธันวาคม 2563 เป็นเหตุผลทางการเมือง ซึ่สำหรับรศ.ดร.วีระศักดิ์ มองว่าเรื่องนี้ส่งสัญญาณทางลบในเรื่องการกระจายอำนาจมากกว่าทางบวก แม้ว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะกลับมาอีกครั้งในรอบนี้เป็นสิ่งที่หลายฝ่ายรอคอยมาเป็นเวลาหลายปี ซึ่งก็อาจเรียกว่าเป็นเรื่องดีที่ประชาชน นักการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น และฝ่ายต่าง ๆ จะกลับมาตื่นตัวในเรื่องการปกครองท้องถิ่น
การกำหนดให้วันอาทิตย์ที่ 20 ธันวาคม 2563 เป็นวันใช้สิทธิ์เลือกตั้งก็ไม่ชัดเจนว่าพิจารณาจากปัจจัยใด หรือเพราะความสะดวกเท่านั้น เพราะช่วงเวลาก่อนหน้าและหลัง 1 สัปดาห์เป็นช่วงวันหยุดยาวที่ “เด็กวัยเรียนและคนวัยทำงาน” ที่อยู่ต่างถิ่นอาจไม่เดินทางกลับบ้านเพียงเพื่อมาใช้สิทธิ์เลือกตั้ง อบจ. คงไม่เดินทางกลับไปมา 2 รอบกันเป็นส่วนใหญ่ กรณีคนอยู่ต่างถิ่นกลับมาใช้สิทธิ์กันน้อย อาจทำให้มีโอกาส “บัตรเขย่ง” ที่จะกลับมาเกิดขึ้นอีกครั้งหรือทำให้เกิด “ความได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมือง” ผลที่จะตามมาก็คือคนที่จะออกมาใช้สิทธิ์เลือกตั้งกันมากอาจกลายเป็น พวกที่อยู่เดิมในพื้นที่” ซึ่งอาจเป็นกลุ่มเกษตรกร ผู้สูงอายุ หรือกลุ่มคนรุ่นเดิม ๆ ดังนั้น การกำหนดวันเลือกตั้งเช่นนี้ก็นำไปสู่การคาดการณ์ผลลัพธ์ของการเลือกตั้งได้ไม่มากก็น้อย
การเลือกตั้งอบจ. ครั้งนี้ยังคงอยู่ภายใต้กติกาแบบเดิม ทั้งนี้ไม้ต้องพูดถึงกระแสแนวคิดที่จะผลักดันให้เกิด “จังหวัดจัดการตนเอง” หรือการผลักดันเรื่อง “ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง” ทั้งสองประเด็นนี้แทบจะไม่ได้ยินเลยในการเลือกตั้งอบจ. ครั้งนี้ ดูเหมือนประชาชนทั่วไปและผู้ที่ลงสมัครฯ จะพอใจเพียงแค่การปลดล็อคให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นเท่านั้น ดังนั้น โอกาสที่จะเห็นอบจ. ทำงานพัฒนาเชิงรุกได้อย่างรวดเร็วในอนาคตนั้นน่าจะเป็นไปได้ค่อนจะข้างยาก
“20 ธ.ค.อาจเป็นเพียงแค่ ศึกการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ หรือ เกมการเปลี่ยนผู้เล่น เท่านั้น เพราะท้ายที่สุดแล้ว ผู้บริหารอบจ. ก็จะติดกรอบกฎหมายและไม่มีความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายการพัฒนาเพื่อตอบโจทย์ของพื้นที่จังหวัดอย่างแท้จริง”
#พลเมืองจับตาเลือกตั้งท้องถิ่น
#ส่งเสียงประชาชนไปให้ไกลกว่าเลือกตั้งท้องถิ่น
