ความเหลื่อมล้ำในที่ดินทำกิน ปัญหาที่ต้องมีทางออก?

รุ่งโรจน์ เพชรบูรณิน

29 กันยายน 2558 – วิทยาลัยพัฒนศาสตร์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ มธ. กลุ่มจับตาปัญหาที่ดิน (Land Watch Working Group) ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) เครือข่ายที่ดินแนวใหม่ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองแห่งชาติ (คทช.) วิทยาลัยนวัตกรรมทางสังคม ม.รังสิต และสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) ร่วมจัดเสวนา “ลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ระดมยุทธศาสตร์จัดการที่ดินเพื่อคนจน” ที่ดินทำกิน ปัญหาที่ต้องมีทางออก ณ ห้องประชุมประกอบ หุตะสิงห์ ชั้น 3 อาคารเอนกประสงค์ 1 มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

สิทธิชุมชน ธนาคารที่ดิน ภาษีที่ดิน : ทางเลือกแก้ปัญหา

ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ปาฐกถาพิเศษ “ลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ระดมยุทธศาสตร์จัดการที่ดินเพื่อคนจน” ระบุว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจไม่ได้ช่วยให้เกิดลดความเหลื่อมล้ำ ปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่ได้ปรับดีขึ้นในช่วง 25 ปีที่ผ่านมา ช่องว่างรายได้ของคนรวยคนจนขยายกว้างมากขึ้น 75 ล้านบัญชีธนาคาร มีเงินในบัญชีมากกว่า 50 ล้านบาท อยู่ 32.7 % เฉลี่ยต่อบัญชี 220,714,235 ล้านบาท ต่ำสุด 3.1 % มีเงินเฉลี่ยในบัญชี 4,678 บาท ซึ่งการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยต้องแก้ไขมากกว่ารายได้

พื้นที่ดิน 320.7 ล้านไร่ เป็นพื้นที่ป่าไม้ 107 ล้านไร่ พื้นที่การเกษตร 150 ล้านไร่ พื้นที่ใช้ประโยชน์อื่นๆ 64 ล้านไร่ แต่เกษตรกรส่วนใหญ่ร้อยละ 72 ไม่มีความมั่นคงทางด้านที่ดินทำกิน 52 % เช่าที่ดินทำกิน อีก 20 % ที่ดินติดจำนองเสี่ยงที่จะหลุดมือ มีเกษตรกรเพียง 28 % ที่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ที่ดินหลุดมือส่งผลให้พื้นที่เกษตรลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งปัญหาที่ดินมี 4 ด้านที่รอการแก้ไข 1) ปัญหาที่ดินชุมชนทับซ้อนกับพื้นที่ของรัฐ 2) ปัญหาที่ดินเกษตรกรหลุดมือ 3) ปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินไม่เต็มที่ และ 4) ปัญหาการบุกรุกทำลายป่า เมื่อเกษตรกรส่วนใหญ่ไม่มีความมั่นคงในที่ดินทำกิน จึงเกิดการอพยพเข้าเมืองนำไปสู่ปัญหาคนจนเมือง

ดร.กอบศักดิ์ กล่าวต่อว่า คนจนในเมืองที่ยากจนด้านที่อยู่อาศัยมีจำนวน 9.4 ล้านคน ประมาณ 2.4 ล้านครัวเรือน เป็นสัดส่วนประมาณ 30 % ของประชากรเมือง ในจำนวนนี้มีปัญหาขาดความมั้นคงในการอยู่อาศัย จำนวน 3,750 ชุมชน จากชุมชนผู้มีรายได้น้อย 5,500 ชุมชน ประมาณ 1,140,000 ล้านครัวเรือน 5,130,000 ล้านคน และมีการบุกรุกที่ดินรัฐ คลอง รถไฟ ที่ดินสาธารณะ 905 ชุมชน

วงจรปัญหาการทำอาชีพเกษตร จากการเป็นหนี้ เพราะความจำเป็นในการใช้เงิน นำไปสู่การจำนอง ขายที่ดิน จนสูญเสียที่ดินที่อยู่อาศัย บ้างไม่บุกรุกป่าก็เข้ามาเป็นอยู่อาศัยทำมาหากินเป็นคนจนเมือง แม้รัฐจะให้ที่ดิน สปก. แต่เกษตรกรก็กลับเข้าสู่วัฎจักรเดิม เป็นการแก้ปัญหาแบบไม่รู้จะหยุดเลือดที่ไหลให้หยุดอย่างไร

เราจะจัดการกับปัญหาที่ดินอย่างไร ดร.กอบศักดิ์ เสนอใน 3 ประเด็น 1) สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน 2) ธนาคารที่ดิน และ 3) ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า ซึ่งรัฐต้องฟื้นฟูชีวิตเกษตรกร สปก.ที่หลุดมือ ที่ดินรัฐที่หลุดเป็นของเอกชน แทนที่จะแจกสิทธิ์เป็นของเอกชน รัฐก็นำมาคืนให้กับชุมชนห้ามมีการซื้อขาย ให้สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน ตั้งธนาคารที่ดิน ดูแลคนที่ถือครองรักษาที่ดินไว้ในมือ ถ้าวันไหนเกษตรกรจำเป็นต้องขาย มีธนาคารที่ดินไว้รับฝากที่ดิน ให้เป็นที่พึ่งของคนฐานราก สุดท้ายแก้ปัญหาการทำอาชีพเกษตร ด้วยการฟื้นฟู เป็นกรอบนโยบายที่ต้องพยายามเดินหน้าให้ได้ ซึ่งสิ่งที่ต้องทำต่อไปนั้น ต้องมีการบรรจุเรื่องการปฏิรูปที่ดินไว้ในรัฐธรรมนูญ บรรจุไว้ใน พ.ร.บ.ปฏิรูป และการขับเคลื่อนกฏหมายสำคัญ อย่าง พ.ร.บ.สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน และทรัพยากร พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน และพ.ร.บ.ภาษีที่ดิน ให้เกิดขึ้นจริง

นายประยงค์ ดอกลำไย ที่ปรึกษาสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) อภิปราย “สถานการณ์ กระบวน ทิศทางการขับเคลื่อนการแก้ปัญหาที่ดินทำกิน ตามนโยบายรัฐและขบวนการภาคประชาชน” กล่าวว่า 92 ปี ของกรมป่าไม้ ไม่ใช่เพื่อการอนุรักษ์ แต่เป็นเรื่องการจัดการไม้เพื่อการสัมปทาน ปัจจุบันมีประชากร 1 ใน 4 อาศัยทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐ เรื่องการจัดการที่ดินเริ่มมีเอกสารสิทธิ์เมื่อปี พ.ศ. 2444 เกิดเอกสารสิทธิ์ที่ดินฉบับแรก ปัจจุบันมีเอกสารสิทธิ์ 33 ล้านฉบับ ครอบคลุมพื้นที่ 133 ล้านไร่

ในขณะที่ปัจจุบัน รัฐมีนโยบายแผนแม่บทป่าไม้ ตั้งเป้าหมายทวงคืนผืนป่า 9 ล้านไร่ เป้าหมายในปีแรกทวงพื้นที่รัฐคืน 6 แสนไร่ ภายในธันวาคม 2558 ซึ่งปัจจุบันติดตามคืนได้แล้วประมาณ 1 แสนไร่ เหลือเวลาอีก 3 เดือน เชื่อว่ารัฐคงทำไม่ได้ตามเป้าที่ตั้งไว้ แต่ผลกระทบที่เกิดขึ้น พบว่ามีชาวบ้านติดร่างแหไปเป็นจำนวนมาก จากที่บอกว่าจะจัดการกับนายทุน ไม่ดำเนินการกับคนจนผู้ยากไร้ และกำลังมีแนวที่จะทวงคืนพื้นที่เขาหัวโล้น ซึ่งจะเป็นนโยบายที่มีผลต่อพื้นที่

ปัญหาที่ดิน เอกสารสิทธิ์กระจุกตัวกับคน 30 % ผลกระทบเกษตรกรรายย่อยสูญเสียที่ดิน ชาวบ้านคนจนอยู่อย่างผิดกฎหมายและถูกจับกลุ่มเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ทางออกของเรื่องนี้ หัวใจของคือการปฏิรูปที่ดินอย่างเป็นธรรม สร้างให้เกิดการเข้าถึงที่ดินของเกษตรกรคนจน มีธนาคารที่ดิน กระจายที่ดินด้วยมาตรการทางภาษี สร้างระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินของชุมชน หรือโฉนดชุมชน ต้องทำให้ชาวบ้านหลุดจากวจรอุบาท มีที่ดินได้สิทธิ์ ขายหลุดจำนอง บุกรุกใหม่ ต้องให้เกษตรกรเข้าถึงสิทธิ์ ให้เกษตรกรมีที่ดิน ป้องกันการเปลี่ยนมือที่ดิน มีกองทุนธนาคารที่ดิน นำที่ดินมาจัดสรรให้คนในชุมชน ผ่านกลไกองค์กรชุมชนด้วยการจัดการที่ดินโดยชุมชน

การสะกัดความเหลื่อมล้ำ ป้องกันวัฎจักรต้องผลักดัน 3 ประเด็น 1) การทำให้ชุมชนมีกรรมสิทธิ์ ทรัพยากรป่าไม้ที่ดินของชุมชน 2) ต้องบีบให้นายทุนคายที่ดินที่อยู่ในมือจำนวนมากให้ได้ ปล่อยให้รกร้าง นำไปเกร็งกำไร สู่การบังคับมีมาตรการทางภาษี ทำให้เกิดการกระจายสู่เกษตรกร 3) ธนาคารที่ดิน มีนัยยะสำคัญ คล้ายโรงรับจำนำที่ดินของรัฐ หรือองค์กรอิสระที่ประชาชนไว้วางใจ เวลาประชาชนเดือดร้อนเรื่องที่ดิน นำมาจำนองไว้เพื่อนำเงินไปต่อชีวิต เมื่อมีเงินก็มาไถ่ถอนภายหลัง ถ้าเข้มแข็งอาจจะช่วยรัฐแก้ปัญหาที่ดินก็ได้ เป็นกลไกใหม่ในการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่ดิน แม้ว่าจะมีการยกร่างเป็นกฏหมายขึ้นมาแล้ว แต่ก็ตกไปกับสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ซึ่งต้องช่วยกันขับเคลื่อนให้อยู่ในรัฐธรรมนูญ หรือมีกฏหมายใหม่ที่ไม่บิดเบือน

ผศ.ธนพร ศรียากูล คณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน บูโด-สุไหงปาดี ศอ.บต. บอกเล่าถึงบทเรียนจากการแก้ไขปัญหาอุทยานแห่งชาติเทือกเขาบูโด-สุไหงปาดี เป็นความล้มเหลวของมติครม. 30 มิถุนายน 2541 ในการแก้ไขปัญหาที่ดิน-ป่าไม้ ปัญหาที่บูโด ไม่ต่างจากพี่น้องภาคอื่นที่รัฐประกาศเขตอุทยานทับที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ที่บูโดอาจแตกต่างในวิถีชีวิตชุมชนมุสลิม ที่ทำสวนยางเป็นป่าที่ปลูกพืชหลากหลายชนิด เมื่อนำภาพถ่ายทางอากาศมาพิสูจน์สิทธิ์ตามมติ ครม. 30 มิ.ย.41 ทำให้แยกไม่ออกระหว่างป่ากับสวนป่าดุซง หรือป่ายาง

ที่ผ่านมาชาวบ้านพยายามต่อสู้ทำทุกอย่างจนได้มติ ครม. 14 ตุลาคม 2551 อนุมัติการแก้ปัญหาตามแนวทางที่สอดคล้องกับชาวบ้าน แต่ผ่านมา 8 ปี หลังได้มติพิสูจน์ให้เห็นแล้วว่ามติ 30 มิ.ย.41 แน่กว่า และแม้จะพิสูจน์สิทธิ์แล้วพบว่าชาวบ้านอยู่มาก่อนการประกาศพื้นที่อุทยานฯ แต่ก็มาติดล็อคว่าเป็นพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 ชั้น 2 ล่อแหลมต่อระบบนิเวศ แล้วตอนที่ขีดชาวบ้านมีส่วนรับรู้รับทราบไหม แม้จะมีประกาศอุทยานแห่งชาติฯ มีผลสรุปออกมาแล้ว แต่หน่วยงานก็ไม่กล้าติดประกาศ ซึ่งผลการพิสูจน์ชัดเจนว่าชาวบ้านอยู่อาศัยทำกินมาก่อน มีที่ผ่านการพิสูจน์สิทธิ์ 4,900 ไร่ แต่ประกาศดังกล่าวในข้อ 2 แม้จะอาศัยมาก่อนป่าเขตประกาศ แต่ก็มีความเห็นว่าล่อแหลมต่อระบบนิเวศ ข้อเท็จจริงชาวบ้านอยู่มาก่อนการกำหนดคุณภาพลุ่มน้ำ ถึงจะอยู่มาก่อนแต่สิทธิ์เงื่อนไขข้อกฏมหายคุณภาพลุ่มน้ำสิทธิ์ของชาวบ้านก็จะหมดไปเลย

เครือข่ายแก้ปัญหาที่ดินบูโด พยายามทำงาน ทำแผนทำมือ จับพิกัดจีพีเอส มีการร่วมมือกับท้องที่ท้องถิ่น กับหน่วยงานอย่าง Gisda จนได้แผนที่ที่ชัดเจน และเอาระวางแผนที่ไปเปรียบเทียบกัน ซึ่งมีพื้นที่ไม่ตรงกับทางอุทยาน ประมาณ 5 เปอร์เซ็น เมื่อซ้อนทับได้แนวเขตที่ชัดเจนแล้ว ทุกคนต่างมีความหวัง คิดว่าจบแล้ว แต่ก็มาติดที่เรื่องคุณภาพลุ่มน้ำ

ผ่านมา 18 ปี รธน.ถูกฉีก 2 คว่ำไป 1 แต่ มติ ครม. 30 มิ.ย.41 นี้ยังอยู่ยั้งยืนยง ทั้งที่กระบวนแก้ปัญหาตาม มติดังกล่าว สะท้อนให้เห็นแล้วว่าไม่สามารถใช้ปฏิบัติการได้จริง สะแปะสะปะ ไร้ทิศทางในการแก้ปัญหา ยิ่งทำก็ยิ่งเละ ยิ่งแก้ยิ่งยุ่ง ตั้งหลักไม่ถูก เพราะไม่พูดเรื่องสิทธิ์ก่อน และแม้ มติ ครม.ที่ออกมาใหม่ 14 ตุลาคม 2541 ที่พลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา ลงนาม แต่ก็ยังไม่มีความหมาย พี่น้องบูโดเหลือทางเลือกไม่เยอะอย่าผลักไสให้เป็นเรื่องปัญหาความมั่นคง ปัญหาการประกาศที่ทับซ้อนเป็นปัญหาร่วมทั้งประเทศ อย่าเอาเงื่อนไขความรุนแรงใน 3 จังหวัดมาเป็นเงื่อนไขในการแก้ปัญหาที่เดียว แต่ต้องแก้ปัญหาทั่วประเทศด้วย

นายละอองดาว สีลาน้ำเที่ยง ประธานเครือข่ายคณะแก้ไขปัญหาที่ดินตำบลคลองหินปูน อ.วังน้ำเย็น จ.สระแก้ว เล่าประสบการณ์การแก้ปัญหาจากฐานราก การจัดตั้งกองทุนที่ดินและที่อยู่อาศัยที่ตำบลคลองหินปูน ระบุว่า จากสภาพปัญหาในการเกษตร หนี้สิน ที่ดินหลุดมือ จึงเกิดการรวมตัวทำกลุ่มออมทรัพย์ จัดทำสวัสดิการ สำรวจข้อมูลทั้งหมด ทำให้เห็นปัญหาร่วม ดึงท้องถิ่นเข้าร่วมแก้ จัดกลุ่มปัญหา/แบ่งโซน ทำแผนที่ทำมือ จับพิกัดรายแปลง สร้างกระบวนการมีส่วนร่วม ทำเวทีประชาคม ชวนกันคิดช่วยกันทำผลลัพธ์

วันนี้เรามีกองทุนจัดซื้อที่ดินแล้ว 46 ไร่ แก้ปัญหาแล้ว 29 ครัวเรือน ยังเหลืออีก 731 ครัวเรือน เรามีกองทุนที่อยู่อาศัย มีการตั้งกองทุนที่ดิน ตั้งธนาคารตำบลเป็นสถาบันการเงินที่ยกระดับจากกองทุนหมู่บ้าน นำเข้าแผน อบต. มีการจัดสวัสดิการ นำเสนอเรื่องให้ผู้ว่าพิจารณา ขยายไปสู่การทำที่อยู่อาศัยปัจจุบันมีการซ่อม 90 หลัง สร้างบ้าน 11 หลัง ทั้งหมดนี้เกิดจากการทำข้อมูล ไปสู่การทำผังปัญหา สู่การแก้ปัญหาการจัดการจากหนี้สิน ที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัย การจัดการน้ำเพื่อการเกษตร และเรื่องอื่นๆ ต่อ เกิดกลไกเครือข่ายหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ ประเทศ เป็นเครือข่ายที่ดินแนวใหม่ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเอง ดำเนินการใน 207 ตำบล งบประมาณ 400 กว่าล้านบาท ในการแก้ปัญหาที่ดินต้องกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น ไม่กระจุกการตัดสินใจอยู่ตรงกลางอยากเห็นการจัดการตนเองของชุมชนท้องถิ่นปัญหาต่างๆจะได้รับการคลี่คลาย นายละอองดาว กล่าว

ทั้งนี้ในภาคบ่าย มีการแบ่งกลุ่มย่อยอภิปราย รูปแบบปัญหาที่ดิน พื้นที่ที่ประสบปัญหา และองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาที่ดินในประเทศไทย กรณีศึกษาที่ประสบความสำเร็จการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินโดยภาคประชาชน และบทเรียนจากการขับเคลื่อนงานของภาครัฐและภาคประชาชนปัจจัยแห่งความสำเร็จ หรือความล้มเหลว ซึ่งในช่วงท้ายมาการลงนามใน “ปฏิญญาความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆเพื่อสนับสนุนการทำงานแก้ไขปัญหาที่ดินของรัฐบาลให้ประสบผลสำเร็จอย่างเป็นรูปธรรม และนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน”