ในบริบทครอบครัวสมัยใหม่และสังคมคนทำงานนอกบ้าน “แรงงานข้ามชาติ” คือตัวเลือกของคนทำงานในบ้านที่หลายๆ คนคิดถึง เพื่อเขามาทำงานดูแลทั้งบ้าน เด็ก และผู้แลผู้สูงวัยในบ้าน แต่คำถามที่น่าสนใจคือเราดูแลเขาคุ้มครองการทำงานของเขาด้วยกฎหมายใดบ้าง และความต้องการของเขาคืออะไร
รายงานโดย: วาสนา ลำดี พิพิธภัณฑ์แรงงานไทย
โครงการพัฒนา และการขับเคลื่อนข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อสุขภาวะ ของแรงงานข้ามชาติที่ยังมิได้รับการคุ้มครอง โดยสำนักกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ร่วมกับคณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้จัดให้มีการประชุมคณะทำงานพัฒนาและขับเคลื่อนข้อเสนอเชิงนโยบาย เพื่อสุขภาวะของแรงงานข้ามชาติที่ยังมิได้รับการคุ้มครอง จัดประชุมครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 25 ก.พ. 2562 ที่ห้องประชุมคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ ชั้น 1 กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงาน
เชิญนักวิชาการ ผู้นำแรงงานทั้งในระบบ นอกระบบ องค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำงานเกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติ ภาครัฐ และนายจ้างร่วมวงคุยกันถึง “สถานการณ์ การจ้างงานกลุ่มคนงานที่ทำงานบ้าน สภาพปัญหาต่อการเข้าไม่ถึงการคุ้มครองตามกฎหมายด้านแรงงาน ฉบับต่างๆ และข้อเสนอเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องในมุมของกระทรวงแรงงาน”
ไพสิฐ พาณิชย์กุล ผู้ช่วยอธิบดี มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นำเสนอภาพรวมประเด็นทางกฎหมายที่สำคัญของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทยและอาเซียนว่า อันดับแรกเราต้องมีความเข้าใจเรื่องแรงงานนอกระบบ แม้ว่าจะมีความพยายามในการสร้างความชัดเจนในคำนี้ แต่สิ่งที่สำคัญคือ สถานการณ์การจ้างงานที่เปลี่ยนแปลงไปอยู่ตลอดเวลา มีการจ้างงานในเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น เช่น แรงงานในบ้าน แรงงานภาคเกษตร ซึ่งการคุ้มครองไปอยู่ในกฎหมายคุ้มครองแรงาน แต่กลับมีการยกเว้นในบางเรื่อง แทนที่กฎหมายจะคุ้มครองแรงงานนอกระบบกลับถูกยกเว้น
การจ้างงานเติบโตขึ้น ขยับไปเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น แต่โครงสร้างกฎหมายยังไม่ปรับให้เท่าทันบริบทที่เปลี่ยนแปลง
ทั้งที่การคุ้มครองแรงงานในประเทศไทยเกิดขึ้นจากการต่อรองของผู้ใช้แรงงานในระบบที่เกิดปัญหาทำให้แม้แรงงานในระบบจะมีกฎหมาย แต่เชิงคุณภาพก็ต้องมาทบทวนว่า อยู่ในเกณฑ์มาตรฐานหรือไม่ ติดขัดตรงไหน อย่างไร ทั้งในข้อกฎหมาย หรือตัวแรงงานยังไม่มาใช้กลไกดังกล่าว
ประการต่อมา ต้องมองในระยะยาวว่า เมื่อสถานการณ์การจ้างงานเปลี่ยนไปจากเดิม อาจต้องปฏิรูปโครงสร้างทางกฎหมายที่ยกเว้นอยู่ มีตัวอย่างในต่างประเทศที่ดูแลแรงงานข้ามชาติเฉพาะด้าน ที่นอกจากมีกฎหมายเฉพาะแล้วยังต้องมีความร่วมมือระหว่างประเทศร่วมด้วย เช่น ประเทศฟิลิปปินส์ทำข้อตกลงกับประเทศญี่ปุ่น เกาหลี เยอรมัน ว่ากลไกรัฐของฟิลิปปินส์จะเข้าไปดูแลเตรียมความพร้อม ดูแลระบบสวัสดิการ เจรจากับรัฐบาลในประเทศที่แรงงานเข้าไปทำงานอยู่ หรือตัวอย่างจากประเทศสิงคโปร์ เป็นต้น
แต่เมื่อพิจารณาที่กฎหมายไทยจะเห็นว่าการออกแบบมาเฉพาะทำให้เกิดปัญหาทวีคูณ คือกฎหมายนอกระบบที่ยังดูแลไม่พอ และในฐานะคนข้ามชาติก็มีปัญหาเฉพาะในตัวเอง เช่น เรื่องสัญชาติ ความไร้สถานะ การข้ามพรมแดน เหล่านี้ คือ ตัวโครงสร้างกฎหมาย แต่หากจะเขียนกฎหมายให้คนเฉพาะกลุ่มก็ไม่สามารถกระทำได้อีก จำเป็นต้องมีการปฏิรูปการเขียนกฎหมายควบคู่กันไปด้วย
ต้องมีข้อมูลเชิงสถิติภาพรวมเรื่องของแรงงานข้ามชาติ ระบบทะเบียนถือว่าเป็นเรื่องที่สำคัญ เนื่องจากการลักลอบเข้าเมืองของแรงงานข้ามชาติส่งผลต่อการเข้าถึงสวัสดิการ เมื่อจะมีการออกแบบระบบสวัสดิการใหม่ ซึ่งเป็นการศึกษาเกี่ยวข้องกับคณิตศาสตร์ประกันภัย เรื่องตัวเลขที่กำหนดนโยบายใช้งบประมาณจำนวนเท่าใดในการคุ้มครอง จำเป็นต้องอาศัยข้อมูลเชิงสถิติทั้งสิ้น หากขาดตรงนี้ไปจะไปต่อไม่ได้
แต่ในปัจจุบันก็เห็นว่า ยังขาดเรื่องตัวเลขแรงงานข้ามชาติ ที่จะไปออกแบบตัวระบบสวัสดิการ ในลักษณะตัวเลข เรียลไทม์ แม้มีกระทรวง ICT หรือกระทรวงดิจิทัลฯ ที่รวบรวมเรื่องนี้ แต่เมื่อแรงงานข้ามชาติมีการเคลื่อนย้ายงานต่อเนื่อง ฐานข้อมูลก็ต้องอัพเดทอย่างต่อเนื่องเช่นกัน
นอกจากการพิจารณากลไกภาครัฐแล้ว เมื่อมามองในฝั่งแรงงานข้ามชาติที่อยู่นอกระบบโดยตรงก็พบว่าไม่อยากเข้าสู่ระบบการคุ้มครอง เพราะต้นทุนในการทำงานจะสูง การมาทำงานก็เพื่อต้องการส่งเงินกลับบ้าน ถือว่าเป็นทางเลือกที่ดีกว่า และไม่มั่นใจว่าเมื่ออยู่ในระบบใหม่จะดีกว่าเดิมอย่างไร ส่วนนายจ้างเองก็ไม่อยากให้กลไกภาครัฐเข้าไปตรวจสอบ เพราะจะเข้าไปแทรกแซงความสัมพันธ์ส่วนตัวแบบนี้ได้
เมื่อแรงงานไม่อยากเปลี่ยน นายจ้างก็ไม่อยากให้รัฐเขาไป ทำให้ระบบออกแบบก็ไม่ขยับ แม้มีกฎกระทรวงฉบับที่ 14 ที่ออกมาเมื่อ 2555 มีกลไกต่าง ๆ พร้อมบริการ แต่การร้องเรียนก็ยังมีน้อยอยู่มาก
ดังนี้ ข้อเสนอหากอยากข้ามพ้นข้อจำกัดที่กล่าวมานี้ อาจต้องไปออกแบบสัญญาจ้างแรงงานที่เป็นมาตรฐาน เป็นธรรม แม้เป็นระบบการจ้างงานแบบเหมาค่าแรงก็ต้องออกแบบให้มีมาตรการเพื่อทำให้ลูกจ้างเข้าถึงสวัสดิการขั้นต่ำที่มนุษย์พึงได้รับ แต่เหล่านี้ก็ต้องแลกกับต้นทุนที่นายจ้างยอมจ่ายมากขึ้นด้วย รวมถึงบทบาทของท้องถิ่นจะเข้ามาจัดการอย่างไรในเรื่องชุมชนต่อการจัดสวัสดิการสำหรับแรงงาน
ร.อ.จักรทิพย์ กล้ำเสือ ผู้อำนวยการกลุ่มงานยุทธศาสตร์การคุ้มครองแรงงานนอกระบบ กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงาน นำเสนอสถานการณ์การจ้างงานกลุ่มคนที่ทำงานบ้าน และรายละเอียดที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วย การคุ้มครองกลุ่มคนงานที่ทำงานบ้าน กระทรวงแรงงานได้มีกฎกระทรวงฉบับที่ 14 (พ.ศ.2555) ออกตาม พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งพบว่า กฎกระทรวงเดิมยังให้ความคุ้มครองลูกจ้างที่ทำงานเกี่ยวกับงานบ้านอันมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย ไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป
ทำให้ต้องขยายความคุ้มครองให้กับลูกจ้างที่ทำงานบ้านดังกล่าวให้ได้รับความคุ้มครองเพิ่มขึ้น ได้แก่
1. ลูกจ้างต้องมีวันหยุดประจำสัปดาห์ไม่น้อยกว่าสัปดาห์ละ 1 ครั้ง
2. นายจ้างต้องกำหนดวันหยุดตามประเพณีไม่น้อยกว่า 13 วัน ซึ่งรวมถึงวันแรงงานแห่งชาติด้วย และหากวันหยุดตามประเพณีตรงกับวันหยุดประจำสัปดาห์ ให้ลูกจ้างหยุดเป็นวันหยุดชดเชยเพิ่มอีก 1 วัน
3. ลูกจ้างที่ทำงานครบ 1 ปี มีสิทธิหยุดพักผ่อนประจำปี ปีละไม่เกิน 6 วันทำงาน
4. ลูกจ้างมีสิทธิลาป่วยตามที่ป่วยจริงได้ และหากลา 3 วันขึ้นไป นายจ้างสามารถขอใบรับรองจากลูกจ้างได้
5. กรณีลูกจ้างเป็นเด็กอายุต่ำกว่า 18 ปี นายจ้างต้องจ่ายค่าจ้างให้แก่เด็กโดยตรง
6. ลูกจ้างที่ทำงานในวันหยุดต้องได้รับเงินค่าทำงานในวันหยุดด้วย
7. ลูกจ้างต้องได้รับค่าจ้างในวันที่ลาป่วยโดยไม่เกิน 30 วันทำงาน
ทั้งนี้ หากนายจ้างไม่ปฏิบัติจะมีโทษตามกฎหมายคุ้มครองแรงงาน เช่น หากนายจ้างไม่กำหนดให้มีวันหยุดประจำสัปดาห์ หรือไม่ให้ค่าจ้างลูกจ้างคนทำงานบ้านในวันที่ลาป่วย จะมีโทษปรับไม่เกิน 20,000 บาท และนายจ้างไม่จ่ายค่าจ้างให้คนรับใช้ที่ทำงานวันหยุดมีโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 100,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
การคุ้มครองที่ลูกจ้างยังไม่ได้รับ ได้แก่ เวลาทำงานที่ไม่กำหนดระยะเวลา และชั่วโมงการทำงานที่ชัดเจน ไม่มีการกำหนดเวลาพัก สิทธิในการลาคลอดบุตร ค่าจ้างการทำงานล่วงเวลา ค่าจ้างขั้นต่ำ ค่าชดเชยเมื่อต้องถูกให้ออก เหล่านี้กฎหมายยังไม่ได้กำหนดไว้ รวมถึงยังไม่สามารถเข้าถึงการคุ้มครองในกฎมายประกันสังคมมาตรา 33 เช่นเดียวกับลูกจ้างกลุ่มอื่น ๆ ที่มีนายจ้าง
แม้ว้าจะมีกฎหมายให้ความคุ้มครองบ้าง กระทรวงแรงงานพบว่า มีแรงงานข้ามชาติกว่า 8,700 คนที่ไปขึ้นทะเบียนคนทำงานในบ้าน แต่สำหรับตัวเลขคนไทยยังมีการเก็บรวบรวมน้อยอยู่มาก ทั้งนี้เป็นเพราะไม่สามารถเข้าไปตรวจในเคหะสถานได้ หรือหากเชิญนายจ้างมาประชุม นายจ้างมักจะไม่มา
หากสอบถามว่า กองคุ้มครองแรงงานนอกระบบได้ดำเนินการอย่างใดบ้าง ที่ผ่านมาได้มีการตรวจแรงงานปีละ 33,000 คน แต่ยังมีจำนวนน้อย เหตุจากการเข้าถึงยาก ข้อมูลนายจ้างได้มายาก ข้อมูลที่ได้มาจากการทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนอย่างมูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ (HOMENET) เพื่อร่วมกันร่างจรรยาบรรณขึ้นมาในการอาศัย และเชื่อมเครือข่ายในการทำงาน ซึ่งพบว่า แม่บ้านคนไทยเข้าถึงยากกว่า แต่ถ้าเป็นกลุ่มแรงงานข้ามชาติจะเข้าถึงง่ายกว่า เพราะผ่านองค์กรเครือข่ายของแรงงานข้ามชาติโดยตรง
ข้อเสนอในการขับเคลื่อนในเรื่องนี้ อาจไปเชื่อมกับร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมแรงงานนอกระบบ ที่ได้มีการทำประชาพิจารณาไปแล้วและอยู่ในระหว่างดำเนินการแก้ไขให้สมบูรณ์ขึ้น รวมถึงต้องทำให้ลูกจ้างที่ทำอาชีพทำงานบ้านต้องมาขึ้นทะเบียน และพิจารณาว่าเกี่ยวข้องกับเครือข่ายใด อย่างไร ก็สามารถแก้ไขปัญหาได้ง่ายขึ้นหากมีการละเมิดสิทธิแรงงาน
บัณทิตย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ นักวิชาการแรงงาน ได้กล่าวถึงการทำงานว่า จากประสบการณ์การทำงานร่วมกับทาง HOMENET เมื่อปี 2558-2559 มีการจัดประชุมเพื่อให้ความรู้สำหรับกลุ่มแม่บ้านที่เป็นแรงงานข้ามชาติในกรุงเทพมหานคร พบว่า ปัญหาสำคัญไม่ใช่เรื่องสิทธิแรงงาน แต่เป็นปัญหาเช่นเมื่อมีของหายนายจ้างจะมองว่าแรงงานข้ามชาติขโมย แม้ว่าจะหาเจอก็ยังคงถือว่าเป็นประเด็นอยู่ ปัญหาหนี้สินของแรงงาน ปัญหาครอบครัว การจะออกมาข้างนอกบ้านนายจ้างมีความยุ่งยากในการที่จะได้รับอนุญาต
ส่วนปัญหาเรื่องรายได้หรือสวัสดิการนั้นน้อยมาก เนื่องจากแรงงานข้ามชาติบางกลุ่มมีเงินเดือนสูงประมาณ 12,000 บาท ซึ่งส่วนนี้เป็นแรงงานที่มีความรู้ด้านภาษา และได้ออกมาเรียนรู้กับกิจกรรมภายนอก ได้รับการอบรมกับทางเครือข่ายฯ
การจ้างแรงงานคนทำงานบ้านหรือทำความสะอาดยังมีความเข้าใจผิด ความจริงคือทำงานในกิจกรรมครัวเรือนที่ไม่มีการประกอบธุรกิจอยู่ด้วย ขณะเดียวกันที่พบว่า มีกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่ทำงานบ้านจำนวนมากระบุว่า ทำอาชีพกรรมกรก่อสร้าง ทำให้การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายเพื่อความรู้ยากมากขึ้น เพราะระบุอาชีพไม่ตรงกับงานที่ทำ เป็นต้น
สุชาติ ตระกูลหูทิพย์ จาก MAP foundation เล่าถึงสถานการณ์การจ้างงานที่จังหวัดเชียงใหม่ว่า ยังมีกลุ่มคนทำงานบ้านที่ไม่มีบัตรประจำตัวจำนวนมาก แต่ไม่มีตัวเลขที่ขัดเจน ส่งผลต่อการเข้าถึงการคุ้มครองตามกฎหมาย เนื่องจากนายจ้างไม่สามารถจ้างงานได้โดยตรงเลย และการเข้าไปตรวจสอบจากเจ้าหน้าที่รัฐในพื้นที่ปิดก็เป็นไปได้ยากอีกเช่นกัน ปัญหาจากการซื้อบัตรประกันสุขภาพจากอำเภอหนึ่งแต่เมื่อมาทำงานอีกอำเภอ และไม่สามารรถใช้สิทธิในการรักษาพยาบาลได้ ซึ่งเป็นปัญหาด้านสุขภาพของแรงงานข้ามชาติ และพบว่าเมื่อแรงงานที่ทำงานบ้านประสบอุบัติเหตุจากการทำงาน หรือป่วยเป็นโรคจากการทำงาน ด้วยกระบวนการทำงานที่ยุ่งยากซับซ้อน หรือการใช้สารเคมีในการทำความสะอาดแต่ไร้อุปกรณ์ป้องกัน หรือบางครั้งทำงานหนักจนบาดเจ็บเป็นต้น กระบวนการแก้ไขปัญหาหรือเยียวยาไม่มี
ข้อเสนอแนะเรื่องการออกแบบระบบทางกฎหมายใหม่ในการคุ้มครองคนทำงานบ้านเฉพาะที่สอดคล้องกับการจ้างงานภายใต้สถานการณ์สังคมสูงวัย และการจ้างงานแบบที่เรียกว่า Economy platform ประเภทแม่บ้านออนไลน์ กฎหมายจะคุ้มครองด้านความปลอดภัยในการทำงานได้อย่างไร
จากการระดมความคิดเห็นของผู้เข้าร่วมเวทีแลกเปลี่ยน เห็นร่วมกันว่า หากมองโดยข้อกฎหมายต้องตระหนักว่า ต้องทำ “งานบ้าน” ให้เป็นแรงงานในระบบ เพราะมีนายจ้างที่ชัดเจน แต่สำหรับกลุ่มแรงงานข้ามชาติจะมีความซับซ้อนมากขึ้น คือเป็นลักษณะการควบระบบ คือทั้งในระบบ และนอกระบบไปพร้อม ๆ กัน และเหตุที่มีการจ้างแรงงานข้ามชาติ มาทำงานบ้านมากกว่าคนไทย เนื่องจากทำงานทนกว่าแรงงานไทย อายุน้อยกว่า ควบคุมง่าย สภาพการจ้างไม่เอื้อต่อการทำงานในขณะที่แรงงานไทยมีทางเลือกมากกว่า
ด้านข้อเสนอแนะ เรื่องที่ควรพิจารณาคือ แรงงานข้ามชาติเข้าถึงการคุ้มครองตามกฎหมายประกันสังคม มาตรา 33 สอดคล้องกับความต้องการของแรงงานข้ามชาติจริงหรือไม่
ข้อเสนอแนะต่อเรื่องการทบทวนถึงเงื่อนไข ข้อจำกัดต่าง ๆ ทั้งเชิงโครงสร้าง และกลไกว่าทำไมการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติถึงยังไม่สามารถบังคับใช้ได้จริง เช่น ยังมีการจ้างแม่บ้านในสถานประกอบการที่มีการดำเนินธุรกิจอยู่ด้วย และให้ทำงานอื่น ๆ เช่น สอนหนังสือ ทำความสะอาดบ้านเชิงธุรกิจมากกว่า 1 หลัง เลี้ยงลูกนายจ้างในวันหยุดประจำสัปดาห์ ถูกตีความว่าเป็นคนทำงานบ้านในครัวเรือน และไม่ได้รับการคุ้มครอง หากจะทำให้แรงงานข้ามชาติเข้าถึงการคุ้มครองต้องใช้งบประมาณมากขึ้นซึ้งต้องดูขนาดของกลุ่มคนว่าจำนวนเท่าใด
author
