สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กำลังเตรียมเสนอ “ร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พ.ศ. …” ที่ผ่านคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว กลับเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในเร็วๆ นี้ ร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งจะเรียกต่อไปว่า “ร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล” มีบทบัญญัติเพื่อสร้างกลไกต่างๆ ในการสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลตามนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะการตั้งคณะกรรมการหลายชุด ตลอดจนมีการจัดตั้งกองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งจะเรียกต่อไปว่า “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล”
ผู้เขียนได้เคยกล่าวมาหลายครั้งแล้วว่า นโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลเป็นนโยบายที่ดี ซึ่งควรสนับสนุน อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า การจัดตั้ง “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล” ตามร่างกฎหมายนี้ เป็นเรื่องที่ไม่จำเป็น เปิดช่องในการแสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบและสร้างบรรทัดฐานที่ผิด ก่อนที่จะอธิบายว่าเหตุใดจึงกล่าวเช่นนั้น ผู้เขียนขออธิบายสาระสำคัญของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลโดยสังเขปก่อน
กล่าวโดยสรุป ตามร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลมีขึ้นเพื่อสนับสนุนหน่วยงานรัฐ และเอกชน ในการพัฒนาดิจิตัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม โดยการให้เงินให้เปล่า หรือให้กู้ยืม ทั้งนี้ กองทุนฯ มีรายได้สำคัญมาจาก 3 แหล่งคือ
1.ร้อยละ 25 ของรายได้จากการจัดสรรคลื่นความถี่ ซึ่งเป็นทรัพยากรสาธารณะ โดยรายได้ในส่วนนี้ในแต่ละปีจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับว่ามีการประมูลคลื่นความถี่ครั้งใหญ่ในปีนั้นหรือไม่
2.ร้อยละ 25 ของรายได้ของสำนักงาน กสทช. ทั้งนี้ รายได้ส่วนใหญ่มาจากค่าธรรมเนียมใบอนุญาต และค่าธรรมเนียมเลขหมายที่เก็บจากผู้ประกอบการโทรคมนาคม โทรทัศน์และวิทยุ (ซึ่งถึงที่สุดคือเงินของผู้บริโภคอย่างพวกเรานั่นเอง) คาดว่า รายได้ของกองทุนฯ ในส่วนนี้ประมาณ 1.8 พันล้านบาทต่อปี
3.การโอนเงินมาจากกองทุนสนับสนุนบริการโทรคมนาคมอย่างทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม ซึ่ง กสทช. บริหารอยู่ โดยคาดว่า รายได้ส่วนนี้น่าจะสูงประมาณ 4.4 พันล้านบาทต่อปี
เมื่อคิดเฉพาะส่วนที่ 2 และ 3 กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลน่าจะมีรายได้ประจำไม่ต่ำกว่า 6.2 พันล้านบาทต่อปี รายได้ของกองทุนฯ จะสูงขึ้นอีกมหาศาลในปีที่มีการประมูลคลื่นความถี่ครั้งใหญ่ เช่น ในปีนี้ จะมีการประมูลคลื่น 4G ซึ่งคาดว่าจะมีรายได้เข้ากองทุนฯ อีกไม่ต่ำกว่า 1.1 หมื่นล้านบาท ดังนั้น หากร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลมีผลบังคับใช้ ในปีแรก กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลก็น่าจะมีเงินตั้งต้นถึง 1.7 หมื่นล้านบาท และจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทุกปี อีกปีละกว่า 6 พันล้านบาท
ปัญหาคือ การใช้จ่ายเงินของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลมีขอบเขตกว้างขวางมาก โดยมีถึง 7 ข้อตามร่างกฎหมาย แต่ที่สำคัญที่สุดก็คือ การสนับสนุนหน่วยงานรัฐและเอกชน ในการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม โดยเงินให้เปล่า หรือให้กู้ยืม ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการเศรษฐกิจดิจิทัลกำหนดขึ้น ทั้งนี้ การพิจารณาว่าจะใช้เงินกองทุนฯ กับโครงการใดนั้นจะทำโดยคณะกรรมการกองทุน ซึ่งมีรองนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจเป็นประธาน และมีกรรมการอื่นๆ จากฝ่ายการเมืองหรือผู้ที่ฝ่ายการเมืองแต่งตั้ง โดยไม่มีการตรวจสอบจากรัฐสภา เพราะเป็นการใช้เงินโดยไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณตามปรกติ
การมีกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลนอกระบบงบประมาณ จะก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ ประการที่หนึ่ง เปิดช่องให้มีการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส จากดุลพินิจของรัฐบาล โดยไม่มีการตรวจสอบโดยฝ่ายค้าน แม้รัฐบาลประยุทธ์อาจไม่มีเจตนาในการใช้เงินกองทุนฯ ในทางไม่ชอบ แต่กฎหมายนี้จะมีผลบังคับใช้ไปอีกนาน และเปิดช่องให้รัฐบาลต่อๆ ไป ซึ่งอาจมีเจตนาไม่ชอบ แสวงหาประโยชน์หรือเอื้อพวกพ้องได้
ประการที่สอง การใช้เงินกองทุนฯ น่าจะไม่มีประสิทธิภาพ เพราะไม่มีกลไกใดๆ นอกจากคณะกรรมการกองทุน ตรวจสอบเพื่อตัดโครงการที่ไม่เป็นประโยชน์ออกไป นอกจากนี้ ประเทศอาจมีความจำเป็นต้องใช้เงินในด้านอื่นที่เร่งด่วนมากกว่า เช่น ใช้หนี้สาธารณะเพื่อลดภาระดอกเบี้ย ดังที่รัฐบาลประยุทธ์เคยขอกู้เงินจากกองทุนของ กสทช. การกำหนดให้มีกองทุนขนาดใหญ่มีเงินตั้งต้นกว่าหมื่นล้านบาท ที่สามารถใช้จ่ายได้เฉพาะในโครงการด้านเศรษฐกิจดิจิตัล จึงไม่มีประสิทธิภาพเท่ากับการใช้เงินจากกระบวนการงบประมาณ ซึ่งทั้งสำนักงบประมาณ รัฐบาลและรัฐสภา จะต้องจัดลำดับความสำคัญของโครงการต่างๆ เปรียบเทียบกัน
ประการที่สาม ไม่มีความจำเป็นที่รัฐบาลจะต้องตั้งกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลขึ้นมา เพราะหากรัฐบาลต้องการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลอย่างแท้จริง เพราะถือเป็นนโยบายสำคัญ รัฐบาลก็สามารถตั้งโครงการที่เหมาะสม และจัดสรรงบประมาณให้อย่างเพียงพอตามกระบวนการงบประมาณได้อยู่แล้ว
โดยสรุป การตั้ง “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล” ขึ้นมาตามร่างกฎหมายนี้ จึงเป็นเรื่องที่ไม่จำเป็น ไม่มีประสิทธิภาพ และเปิดช่องให้มีการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส โดยไม่มีการตรวจสอบที่รัดกุม เสมือนเป็นการให้ “เช็คเปล่า” แก่รัฐบาล
จริงอยู่ ที่ผ่านมา มีกฎหมายบางฉบับที่อนุญาตให้องค์กรของรัฐบางแห่ง เช่น กสทช. หรือ ไทยพีบีเอส มีรายได้จากภาษีหรือค่าธรรมเนียมต่างๆ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ เพื่อให้องค์กรดังกล่าวมีความเป็นอิสระจากการเมือง แต่กฎหมายที่เกี่ยวข้องก็จะกำหนดขอบเขตในการใช้เงินที่จำกัดและชัดเจนกว่าร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งให้เงินมากกว่าแก่หน่วยงานที่ไม่มีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง
การตั้งกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล จึงน่าจะทำให้เกิดปัญหาตามมามากมาย เพราะแม้แต่กฎหมายของ กสทช. เอง ก็ทำให้เกิดปัญหาการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส ไม่มีประสิทธิภาพดังที่ปรากฏในรายงานการตรวจสอบของ สตง. จนเลขาธิการ กสทช. เคยแสดงความเห็นว่า ควรให้งบประมาณของ กสทช. ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา
ที่ผ่านมา รัฐมนตรีบางคนในรัฐบาลประยุทธ์ก็ได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า กสทช. น่าจะมีรายได้มากเกินไป และควรมีกลไกควบคุมการใช้เงิน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่นอกจากรัฐบาลนี้จะไม่ได้แก้ไขข้อบกพร่องเรื่องการใช้เงินของ กสทช. แล้ว ยังกลับทำในลักษณะเดียวกันแต่ยิ่งหละหลวมขึ้นไปอีก ที่สำคัญที่สุด การทำเช่นนี้จะเป็นการสร้างบรรทัดฐานให้รัฐบาลอื่นๆ ในอนาคต ในการออกกฎหมายตั้งกองทุนลักษณะเดียวกันให้แก่กระทรวงต่างๆ ที่อยู่ในอาณัติของตน โดยอ้างว่า เอาอย่างรัฐบาลประยุทธ์
นายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี ซึ่งย้ำเสมอว่า ไม่ได้มาจากพรรคการเมือง จึงสามารถบริหารประเทศได้อย่างโปร่งใส และมีวินัยการคลัง จึงไม่ควรยอมให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งขัดกับหลักวินัยการคลังอย่างร้ายแรง ผ่านออกไปในสภาพที่เป็นอยู่ จนกลายเป็นผลงานชิ้นโบว์ดำ ลบล้างผลงานดีๆ หลายอย่างที่รัฐบาลได้ดำเนินการมา
author
