“ถ้าพูดถึงการปกครองท้องถิ่น มันสำคัญอยู่แล้ว โดยเฉพาะถ้าเราพูดตามแนวคิดของหลักการประชาธิปไตย หลักการกระจายอำนาจ การปกครองตนเองนะครับ เพราะว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มันเป็นองค์กรที่มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดกับประชาชน” รศ. ดร.อลงกรณ์ อรรคแสง อาจารย์คณะวิทยาลัยการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม เริ่มต้นบทสนทนา เมื่อทีมงานอยู่ดีมีแฮงชวนคุยถึงการเลือกตั้ง อบจ. ที่กำลังจะมีขึ้นในวันที่ 20 ธันวาคมนี้ หลังการเลือกตั้งท้องถิ่นห่างหายไปนานกว่า 7 ปี
การเลือกตั้งท้องถิ่น เลือกตั้ง อบจ.ครั้งนี้ สำคัญ?
“ถ้าเราอ่านหนังสือตะวันตกนะครับ คือ ที่พูดไม่ใช่ว่าเราจะตามตะวันตกอย่างเดียว แต่เราคิดว่ามันน่าจะเป็นเรื่องที่ใช่ด้วยนะครับ การบริการสาธารณะที่จะทำที่ใกล้ชิดประชาชน มันควรจะเป็นของท้องถิ่นโดยเฉพาะ ตั้งแต่เกิดจนตายนะครับ ต่างประเทศก็จะพูดชัดเจนนะว่ามันสำคัญว่ามันเกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันแต่เกิดจนตาย ก็เลยทำให้เห็นว่าทำไมการเลือกตั้งท้องถิ่นจึงสำคัญ
แต่ที่ผ่านมาในบ้านเรา การปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กมากนะครับ จะเห็นว่าก่อนปี 2540 มีงานวิจัยของ ศ.จรัส สุวรรณมาลา ที่ อธิบายว่า เมื่อเปรียบเทียบงบประมาณ ระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลางและภูมิภาค ท้องถิ่นมีรายได้อยู่แค่ 7% แปลว่าอะไรครับ แปลว่าในเงิน 100 บาท ท้องถิ่นใช้เงินอยู่แค่ 7 บาท นะครับ ส่วนอีก 90 กว่าบาท ใช้โดยราชการส่วนกลางและภูมิภาคนะครับ เพราะฉะนั้นท้องถิ่นในอดีตมันจึงเล็กมากนะครับ ทำภารกิจหน้าที่ที่จำกัดนะครับ
เวลาผมสอนหนังสือ ผมมักจะบอกว่าท้องถิ่นก็จะทำอะไรอยู่ประมาณ เก็บขยะ จับสุนัข ดูดส้วม รดน้ำต้นไม้ เปลี่ยนตัวหนอนทางเดินอะไรเป็นต้นครับ เพราะว่ามันจำกัดมาก
แม้ว่าในปี 2540 จะมีความพยายามที่จะกระจายอำนาจนะครับ เพราะว่ารัฐธรรมนูญเป็นผลผลิตของความพยายามที่จะปฏิรูปการเมือง ในปี 2530 โดยเฉพาะหลังปี 2535 มีการความที่จะปฏิรูปการเมือง และผลผลิตของมันก็คือการ ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ ปี 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่พูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นมากกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา”
ผ่านมา 6 – 7 ปี มองเลือกตั้ง อบจ.ครั้งนี้อย่างไร
“ในความเห็นของผมนะครับ มากกว่าจะรู้สึกตื่นเต้นและดีใจกับการเลือกตั้ง อบจ. ซึ่งผมก็ตื่นเต้นดีใจแล้วก็คงจะเป็นเช่นนั้นนะครับ เพราะว่าองค์กรท้องถิ่นเป็นองค์กรที่สำคัญในการจัดบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดประชาชน
แต่แม้มีการเลือกตั้ง แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ถูกกำกับดูแลติดตามตรวจสอบอย่างมหาศาลอยู่แล้วนะครับ โดยราชการส่วนภูมิภาคและองค์กรต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น สตง. ปปช. นะครับ ฉะนั้น มันถือเป็นหน่วยงานที่ให้เป็นกึ่งราชการอยู่แล้วนะครับ แม้มันจะมีการเลือกตั้งซึ่งผมก็ดีใจนะครับ
แต่ว่าแม้จะไม่มีการเลือกตั้งหรือที่ผ่านมา 6 ปี ไม่มีการเลือกตั้ง ถามว่ามันมีอะไรเปลี่ยนแปลงไหม มันก็ไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปนะครับ เพราะว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ใช่เฉพาะ อบจ. ครับทั้ง อบต. เทศบาล พัทยา กทม. แต่ กทม. อาจจะมีข้อยกเว้นนิดหน่อยนะครับเพราะว่าเป็นการปกครองท้องถิ่นพิเศษ เพราะว่ามีอำนาจหน้าที่ที่กว้างขวางกว่าแบบอื่นนะครับ
องค์กรท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจที่จำกัดมากอยู่แล้วนะครับ มันไม่ได้เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของพี่น้องประชาชนมากนักนะครับ ยกตัวอย่างเช่น อบจ.ที่ผมไม่มีการเลือกตั้ง 6 ปี ผมไม่ได้ขึ้นสำนักงาน อบจ.เลย ผมไม่มีความเกี่ยวข้องกับ อบจ.เลย ไม่ได้มีหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดกับประชาชนกับผมด้วย ฉะนั้น เมื่อไม่มีการเลือกตั้งก็ไม่มีผลกระทบอะไร เพราะว่าบริการสาธารณะส่วนใหญ่ในประเทศไทยนะครับ ถูกจัดโดยส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคนะครับ
เรามีผู้ว่าราชการจังหวัด มีรองผู้ว่าฯ นะครับแล้วก็มีอำเภอใช่ไหม แล้วก็มีหน่วยงานราชการระดับจังหวัด 30 – 40 หน่วยงาน แต่ละจังหวัดซึ่งจัดโรงเรียน เรื่องของโรงพยาบาล จัดเรื่องความสงบเรียบร้อยนะครับหรือจัดเรื่องอื่น ๆ เกี่ยวกับการเกษตร การประมง หรือทุกอย่างที่เกี่ยวข้องกับประชาชน มันไปอยู่ในมือของราชการส่วนกลางและการส่วนภูมิภาค เช่นนั้น การที่ไม่มีการเลือกตั้ง อบจ. ก็เลยรู้สึกว่ามันไม่ได้มีกระทบกับชีวิตของประชาชนเท่าไหร่ครับ
บทบาทของ อบจ.ในการดูแลท้องถิ่น
ถ้าเล่าประสบการณ์ประวัติศาสตร์แบบเร็ว ๆ นะครับ อบจ. เกิดขึ้นมาเพื่อจะบริการสาธารณะที่อยู่นอกเขตเทศบาลกับสุขาภิบาล เพราะฉะนั้นพูดง่าย ๆ อบจ.มีหน้าที่จัดบริการในเขตชนบท จนกระทั่งในปี 2537 มันเกิด อบต. นะครับ มันทำให้พื้นที่ของ อบจ. ลดลง หน้าที่ก็หมดไปนะครับ จึงนำมาซึ่งการแก้ไขกฎหมาย อบจ.ในปี 2540 นะครับ เดิมมันอยู่ในระนาบเดียวกันนะครับทั้งเทศบาล อบต. และ อบจ. อยู่ในระนาบเดียวกัน
แต่พอมาในปี 2540 พื้นที่ อบจ.มันหายไป เพราะ อบต.มันเกิดขึ้นมาเต็มพื้นที่ก็เลยมีการแก้กฎหมาย เพื่อยกระดับให้ อบจ. มาครอบคลุมทั้งจังหวัด ด้วยเจตนารมณ์ที่จัดตั้ง อบต.หรือยังให้ อบจ.คงอยู่ อบต.หรือเทศบาลบ้านเราหรือว่าสุขาภิบาลรวมกัน มันเป็นองค์กรท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กมาก แล้วก็มันมีบริการสาธารณะหลายอย่างที่เกี่ยวข้อง หรือคาบเกี่ยว หรืออยู่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนะครับ เช่น ท้องถิ่น ที่อยู่ติดกันและมีแม่น้ำลำคลองกั้นอยู่ คำถามคือใครสร้างสะพานนะครับ เพราะฉะนั้นตรงนี้แหละผู้ร่างกฎหมายก็เลยหวังว่าจะให้ อบจ.มาทำบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องหรือว่ามันต้องมาเป็นเชื่อมระหว่างท้องถิ่นเล็ก ๆ
ยกตัวอย่าง เช่น ห้วยคะคางในจังหวัดมหาสารคาม ไหลผ่าน 11 อบต.คำถามคือ การที่ไหลผ่าน 11 อบต.จะให้ อบต.ดูแลช่วงที่มันผ่านในพื้นที่ตัวเองมันก็ไม่ได้ใช่ไหม งานอย่างนี้นะที่ไหลผ่านหลาย อบต.เขาก็อยากให้ อบจ.เป็นผู้ดูแลรักษา
หรือว่าเป็นบริการสาธารณะขนาดใหญ่ เช่น โรงเรียนมัธยมศึกษา หรือว่าการจัดการศึกษาหรือว่าระบบสาธารณสุข ระบบอนามัยที่ต้องใช้งบประมาณมากนะครับ แล้วก็ผู้ใช้บริการอาจจะหลายพื้นที่ร่วมกัน อันนี้เขาตั้งใจจะให้เป็นภารกิจหน้าที่ของ อบจ.ในตอนแรกที่การที่มีความพยายามถ่ายเทอำนาจส่วนกลางและภูมิภาคไปให้กับ อบจ.
อย่างที่ผมเรียนไปแล้วนะครับว่า อำนาจหน้าที่ อบจ.มันจำกัด มากนะครับ มันก็เลยทำให้คนไม่รู้สึกว่าตัวเองต้องไปเกี่ยวพันหรือว่าไม่รับผลกระทบจากการกระทำดำเนินการของ อบจ.คือจะมี อบจ.หรือ ไม่มี อบจ. ชีวิตฉันก็เดินต่อไปได้
อบจ.ต้องมีบทบาทในการจัดบริการสาธารณะเต็มที่นะครับ แล้วก็เข้าไปเกี่ยวข้องดูแลกับประชาชนให้มากที่สุดนะครับ แปลว่าอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนกลางและภูมิภาคในระดับพื้นที่ต้องลดลง
อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด อำนาจหน้าที่ของหัวหน้าสำนักงานจังหวัดต้องลดลง ซึ่งแน่นอนทั้งผู้ว่าฯและหัวหน้าสำนักงานจังหวัด ใช้อำนาจตามกฎหมายซึ่งได้รับมอบหมายจากกรม พูดให้ถึงที่สุดคืออำนาจหน้าที่ของกรมต้องลดลง
ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีกฎหมายมหาศาลนะครับ แล้วเรามีการตรากฎหมายใหม่ตลอดเวลา แต่กฎหมายใหม่ที่มีการตรานี้ที่ผมกล่าวมาแล้วคือว่าเป็นการตรากฎหมายใหม่ที่มอบอำนาจหน้าที่ให้กับกรมและส่วนราชการ ไม่ได้มอบอำนาจหน้าที่ให้กับท้องถิ่นนะครับ
เริ่มต้น (อีกครั้ง) คนท้องถิ่นจัดการตนเอง
จังหวัดจัดการตนเองมันต้องเปิดช่องหรือสร้างกลไกให้ประชาชนได้เลือกผู้ปกครองตัวเองหรือมีคนไปให้ประชาชนเข้าไปตัดสินใจนะครับ ผมก็ยังเห็นว่าการปกครองท้องถิ่นมันไม่ได้มีแค่การการเลือกตั้ง การเลือกตั้งเป็นแค่องค์ประกอบหนึ่ง แต่ว่ากลไก อื่น ๆ ที่จะให้ประชาชนเข้าไปร่วมในการตัดสินใจ ต้องสร้างนะครับ เพราะว่าการกระจายอำนาจที่ดีที่สุดก็คือการ Empowering people
ไม่ใช่แค่การมีส่วนร่วมจัดทำแผนงาน ให้ไปร่วมงานไปกินข้าว เซ็นชื่อแล้วก็กลับ สุดท้ายเวลาไปจัดลำดับความสำคัญของโครงการเขาจะทำก็ยังไปทำทีหลังได้ นี่ไม่ใช่การ Empowering มันไม่ใช่ที่สุดของการกระจายอำนาจ
ยกตัวอย่าง เช่น การจัดตั้งโรงงานขยะ ไม่ใช่ไปขออนุญาตที่กรมโรงงานอุตสาหกรรม แล้วกรมโรงงานอุตสาหกรรมอนุญาตแล้วจบหรือกลไกที่มีอยู่ตอนนี้ที่ว่าจะจัดตั้งโรงงานขยะก็ต้องไปทำการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมก่อน ซึ่งผมคิดว่าไม่เพียงพอ ตอนนี้กลไกที่มันมีอยู่ก็เห็นแล้วมันไม่พอเพียงพอ ถ้ามันเพียงพอประชาชนคงไม่ลุกขึ้นมาต่อต้านมาชุมนุมประท้วง เพราะฉะนั้นการเอาอำนาจการตัดสินใจไปอยู่ที่ส่วนกลางหรือกลไกที่มีอยู่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมยังไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นถ้า Empowering people จริง ๆ ต้องเอาการตัดสินใจมาอยู่ที่พี่น้องประชาชน
มองการเลือกตั้ง อบจ. 2563 กับคนรุ่นใหม่ พื้นที่ ม.มหาสารคาม
อำนาจหน้าที่ของ อบจ.ที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประชาชน มันจำกัดมากอยู่แล้วนะครับ แล้วคนรุ่นใหม่ เขาก็ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องอะไร กับ อบจ.ถึงแม้ว่าเขาจะออกออกมาเคลื่อนไหวมีความตื่นตัวในประเด็นที่กำลังขับเคลื่อนอยู่ แต่ประเด็นที่เขากำลังขับเคลื่อนไม่ได้ยึดโยงกับ อบจ.นะครับ เพราะฉะนั้นเขาก็ไม่ความจำเป็นอะไรที่เขาต้องไปสนใจในตัว อบจ.นะครับ
พลังและเสียงจากประชากรแฝง ม.มหาสารคาม และ อบจ.
พูดถึงประชากรแฝง ยกตัวอย่างเช่น เทศบาลตำบลขามเรียงกับเทศบาลตำบลท่าขอนยางนะ เป็นพื้นที่ที่รองรับนิสิต ม.มหาสารคาม 40,000 – 50,000 คนนะครับ คือ มีประชากรแฝงมากกว่าประชากรตามทะเบียนราษฎร์ แต่ระบบที่มันเป็นอยู่ เวลาส่วนกลางเขาจัดสรรเงินอุดหนุน การจัดสรรเงินอุดหนุนตามรายหัวนะครับ เช่น ขามเรียงหรือท่าขอนยางงมีประชากร 7,000 คน เขาก็จัดสรรเงินมาตาม 7,000 คนนะครับ แต่จริง ๆ แล้ว ขยะที่มันเกิดขึ้นมันไม่ได้เกิดจากคน 7,000 คน มันเกิดจาก 40,000 คน เป็น 47,000 คน เพราะฉะนั้นเราก็เห็นขยะเต็มไปหมดเลยนะครับ เพราะว่าคนผลิตเยอะ แต่งบประมาณที่จะจัดการมันน้อย แต่คนก็จะไม่เข้าใจ แล้วก็จะไปตำหนิเทศบาลว่าไม่ทำอะไรนะครับ ซึ่งเขาอยากจะทำ แล้วก็รู้ปัญหา แต่ก็ทำไม่ได้เพราะศักยภาพมันไม่พอ แล้วประชากรแฝงก็เยอะ เรากลับด่าแต่เทศบาล เรากลับไม่ด่าราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค
จริง ๆ แล้วภูมิภาคกับส่วนกลางต้องรับผิดชอบตรงนี้ด้วย นึกออกไหม เพราะว่าคุณอยู่จังหวัด แล้วอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวกับการจัดการเรื่องนี้คุณก็มี เช่น พ.ร.บ.สาธารณสุข 2535 ถ้าผมจำไม่ผิด ก็มี แต่เรากลับไปโทษแต่ตัวเทศบาล แต่ว่ามันมีข้อจำกัดที่ทำให้เทศบาลไม่สามารถขยับไปแก้ปัญหาเรื่องนี้ได้นะครับ
อบจ.ไม่ได้มีแค่ “นายก” ยังมี “สภา อบจ.”
อีกเรื่องหนึ่งนะครับถ้าจะบอกว่า อบจ.ทำอะไรไม่ได้เลย มันก็จะดูเกินไปนะครับ ถ้าเราดูกฎหมาย อบจ.ดี ๆ จะพบว่า เราจะไปโฟกัสอยู่กับ นายก อบจ. แต่จริง ๆ แล้วเนี่ยองค์กรอย่างที่ผมคิดว่าสามารถทำประโยชน์ให้กับบ้านเมืองและพี่น้องประชาชนได้ก็คือ สภา.อบจ
สภา อบจ.มีกำเนิดมาพร้อมกับเทศบาลนะครับ ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล 2476 โดยผู้ก่อตั้งต้องการให้สภาจังหวัดเป็นกลไกเครื่องมือการตรวจสอบราชการส่วนภูมิภาคในพื้นที่ แล้วก็ Report ไปที่ส่วนกลางนะครับ แล้วก็พัฒนาเป็นสภาจังหวัดตาม พ.ร.บ.สภาจังหวัด 2481 รวมถึง 2498 ปัจจุบันนจะมีอำนาจหน้าที่ที่เขากำหนดไว้ ว่าให้สภา อบจ. สามารถเชิญผู้ว่าราชการจังหวัดและหัวหน้าส่วนราชการจังหวัดมาชี้แจงด้วยในวงงานที่อยู่ในจังหวัด
ตรงนี้ ก็เป็นอีกกลไกหนึ่งที่อยากจะเสนอว่าในขณะที่คุณยังไม่สามารถเพิ่มอำนาจให้กับตัว อบจ.ในการจัดการบริการสาธารณะได้ แต่สภา อบจ.สามารถใช้บทบาทตัวเองในการกำกับดูแลผู้ว่าราชการจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการจังหวัดซึ่งใช้งบประมาณตรงนี้ เป็นอีกกลไกหนึ่งที่ตัวสภา อบจ.จะต้องตระหนักในหน้าที่ของตนเองนะครับ
สองคุณมีอำนาจในการตรวจสอบการทำงานของราชการส่วนภูมิภาค คำถามคือคุณจะตื่นตัวไหม เพราะว่ามันก็จะมีบางท้องถิ่น เช่น เทศบาลตำบลบ้านหลวงที่ เชียงใหม่นะครับก็ลุกขึ้นมา ตราข้อบัญญัติตำบลนะครับ ในการให้พี่น้องประชาชนในพื้นที่ป่าสามารถอยู่ร่วมกับป่าได้นะครับ”
ตรวจสอบผู้มีสิทธิเลือกตั้งท้องถิ่น (เลือก อบจ. 20 ธ.ค.63) https://stat.bora.dopa.go.th/Election/enqelectloc/
